【會議回顧】UP前沿論道 | 城市韌性評估與規(guī)劃

黨的二十大報告強調(diào)，“把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程”；同時要求“打造宜居、韌性、智慧城市”。自然資源部認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持以人民為中心，把國土空間安全韌性擺在更加突出的位置。在全國國土空間規(guī)劃綱要以及省、市、縣級國土空間總體規(guī)劃中都把安全韌性作為重要內(nèi)容；在規(guī)劃實施監(jiān)督體系中，已在國土空間安全韌性方面設(shè)置了相關(guān)指標(biāo)，引導(dǎo)城市加強定期體檢評估。在此基礎(chǔ)上，我們近期還啟動了國土空間安全韌性評估的方法和標(biāo)準(zhǔn)研究。這項工作很有意義，但同時也很有難度，科學(xué)性、專業(yè)性、系統(tǒng)性都很強，需要持續(xù)研究推動。自然資源部高度重視UP前沿論道活動的組織和籌辦，把它定位于傳遞官方權(quán)威信息、引領(lǐng)行業(yè)研究聚焦的平臺；同時也是交流前沿理論技術(shù)、指引行政管理體系完善的平臺。希望通過“共建共治共享”治理生態(tài)的構(gòu)建，合力推動韌性評估與規(guī)劃制度體系的完善。

“多規(guī)合一”改革以來，全行業(yè)凝心聚力，共同推進事業(yè)發(fā)展。UP前沿論道，逐漸成為一個很好的品牌和平臺，其核心理念是United Planning,即融合、向上、發(fā)展；基本特點是“政產(chǎn)學(xué)研”結(jié)合，政府部門、科研院所、高校、編制單位等一起，圍繞行業(yè)熱點難點問題，匯聚眾智，交流思想。UP前沿論道的許多觀點、建議，積極促成了相關(guān)政策文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)出臺。

目前，黨中央、國務(wù)院印發(fā)全國國土空間規(guī)劃綱要，部分省市規(guī)劃也已批復(fù)實施，全國國土空間規(guī)劃工作會議部署了近期重點工作，更需要全行業(yè)同舟共濟、形成合力。UP前沿論道的組織方式將相應(yīng)調(diào)整，從本期開始，進一步面向全行業(yè)、全社會開放并征集重要議題、發(fā)言嘉賓和協(xié)辦單位，努力從“幾家辦”到“大家辦”，從“幾個人說”到“大家一起說”更好匯聚行業(yè)眾智。自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心作為活動牽頭單位，將在部、局指導(dǎo)下，全力做好服務(wù)和組織協(xié)調(diào)，歡迎全行業(yè)更加廣泛、積極地參與進來。   

強化國土空間韌性評估的工作考慮

通過分析國家對于提高城市韌性相關(guān)工作的政策要求，梳理當(dāng)前在國土空間規(guī)劃編制審查、國土空間規(guī)劃城市體檢評估等自然資源部既有工作基礎(chǔ)，提出聚焦韌性、開展規(guī)劃實施評估的工作目標(biāo)，并對“韌性城市”的內(nèi)涵進行解讀。結(jié)合國家要求和工作目標(biāo)，韌性評估工作思路應(yīng)緊密圍繞中央有關(guān)要求，充分吸納國內(nèi)外經(jīng)驗，構(gòu)建國土空間韌性評估指標(biāo)體系?；诜治觥捌郊眱捎谩惫不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“城中村”改造等中央要求，并依據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，提出構(gòu)建多中心網(wǎng)絡(luò)化的空間格局、將社區(qū)作為韌性評估的基本單元、構(gòu)筑數(shù)字化風(fēng)險感知預(yù)警支撐、定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合等思考；同時，應(yīng)從資源環(huán)境、空間格局、基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展動力、組織管理五大維度構(gòu)建韌性城市評估指標(biāo)初步框架，并從優(yōu)化組織模式、優(yōu)化指標(biāo)體系，完善評估方法、開展韌性評估試點等進行下一步工作考慮。

海綿地球——氣候韌性與生態(tài)修復(fù)的中國模式

氣候變化加劇現(xiàn)已成為當(dāng)前全世界共同面對的重大挑戰(zhàn)，洪澇及干旱災(zāi)害日益頻發(fā)，水土污染、棲息地喪失等問題也愈發(fā)嚴(yán)峻。然而常規(guī)的灰色基礎(chǔ)設(shè)施途徑單一目標(biāo)，缺乏韌性，且不可持續(xù)。海綿系統(tǒng)是以水為核心的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，基于自然的解決方案（NbS）為構(gòu)建韌性國土提供了另一種途徑：通過規(guī)劃生態(tài)安全格局保障韌性國土，基于生態(tài)安全格局的國土空間規(guī)劃，科學(xué)界定人文與自然之間的空間關(guān)系，整合水等關(guān)鍵生態(tài)安全格局，構(gòu)建國土空間的系統(tǒng)韌性。多尺度、系統(tǒng)構(gòu)建高效的生態(tài)空間保護和修復(fù)生態(tài)，有兩個要點：一是集約節(jié)約，生態(tài)優(yōu)先，協(xié)調(diào)生態(tài)保護與發(fā)展；二是一體化保護和系統(tǒng)治理，綜合解決問題，針對關(guān)鍵區(qū)域，高效進行具體的生態(tài)修復(fù)工程。目前，“海綿城市”這個汲取于中國傳統(tǒng)智慧的模式現(xiàn)已成為向世界輸出“生態(tài)治愈地球”的中國方案。

城市韌性評估方法與治理框架

近年各類災(zāi)害呈現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢，尤其是大災(zāi)巨災(zāi)頻繁發(fā)生，已嚴(yán)重影響到全球經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)合國等國際組織一直以來，強烈呼吁建設(shè)韌性城市，全面提升城市防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的綜合能力。韌性城市所具有的韌性，不僅僅是指具有災(zāi)后快速恢復(fù)重建的能力，而且還包括對外來沖擊的抵御能力和災(zāi)害發(fā)生時的減災(zāi)、救災(zāi)能力。我國積極響應(yīng)聯(lián)合國關(guān)于推進韌性城市建設(shè)的倡議，把韌性城市建設(shè)正式上升為國家戰(zhàn)略。在積極推介國外韌性城市相關(guān)的最新理論和方法的同時，也開展了一系列的本土化應(yīng)用研究，取得了一定的成果，其中，綜合韌性指數(shù)模型的開發(fā)豐富了城市韌性評估方法。國土空間規(guī)劃視角的城市韌性治理是我國城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分之一，需要基于系統(tǒng)思維、底線思維以及極限思維的思維方式，從災(zāi)害風(fēng)險種類、治理層級或尺度、治理階段、治理要素以及治理主體等五個維度，統(tǒng)籌考慮空間和非空間的路徑和策略。

城市韌性抗震防災(zāi)規(guī)劃的方法與實踐

我國三分之二的大城市位于高地震危險區(qū)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展伴隨的是防災(zāi)能力建設(shè)的滯后，實現(xiàn)要害系統(tǒng)震后關(guān)鍵功能的延續(xù)至關(guān)重要。因此，建設(shè)一個抗災(zāi)、適災(zāi)和恢復(fù)能力強的城市勢在必行。首先，通過剖析典型地震災(zāi)害案例中不同城市表現(xiàn)出韌性能力差異，提出韌性抗震防災(zāi)規(guī)劃的編制思路。其次，以實際城市為案例，重點介紹了災(zāi)害場景設(shè)定、建成環(huán)境分析、抗震韌性目標(biāo)制訂、多尺度韌性評估方法、目標(biāo)－能力決策分析和韌性規(guī)劃策略制訂等韌性抗震防災(zāi)規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)的應(yīng)用。最后，對傳統(tǒng)抗震防災(zāi)與韌性抗震防災(zāi)在評估對象、評估手段與方法、實現(xiàn)途徑等方面進行了對比，為我國韌性城市規(guī)劃的編制提供了有益借鑒。

規(guī)劃韌性與韌性規(guī)劃

通過從災(zāi)害風(fēng)險趨勢與特征、韌性城市建設(shè)的國家要求、北京市前期探索經(jīng)驗三方面梳理推動韌性城市建設(shè)的時代背景，并基于韌性城市三個轉(zhuǎn)變的主要特征、三個力的規(guī)劃線索，以及兩個邏輯的規(guī)劃思路，可將韌性城市規(guī)劃的內(nèi)涵與要點概括為韌性城市應(yīng)重點突出適應(yīng)性、穩(wěn)定性、經(jīng)濟性，通過提升災(zāi)時維持力、災(zāi)中恢復(fù)力、災(zāi)后轉(zhuǎn)型力全方位提升城市韌性能力，規(guī)劃思路上兼顧“規(guī)劃韌性”和“韌性規(guī)劃”，統(tǒng)籌實現(xiàn)以新安全格局保障新發(fā)展格局。此外，通過從數(shù)據(jù)巖層與風(fēng)險評估、數(shù)字孿生與極端風(fēng)險、系統(tǒng)耦合與空間分級、資源效益與精準(zhǔn)施策四個方面介紹北京市韌性城市空間規(guī)劃的規(guī)劃實踐，最后將韌性城市建設(shè)總結(jié)為從離散到整合、從短期到長期、從響應(yīng)到適應(yīng)、從剛化到柔化、從靜態(tài)到動態(tài)的空間治理體系，提出堅持規(guī)劃韌性與韌性規(guī)劃的思考，為高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提供堅實保障。

規(guī)劃視角下的雄安新區(qū)城市韌性研究

雄安新區(qū)自建立以來，在規(guī)劃從無到有及大規(guī)模建設(shè)的背景下，尤其在高質(zhì)量承接北京非首都功能的當(dāng)前情形下，雄安著眼于當(dāng)前特點，將韌性理念充分融入國土空間規(guī)劃體系，貫徹落實國家安全戰(zhàn)略，以城市空間布局、防災(zāi)系統(tǒng)、生命線系統(tǒng)為抓手，重點探索空間利用方式與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式優(yōu)化，推動城市智慧賦能。雄安新區(qū)不僅重視城市安全的底線考慮，同時關(guān)注城市發(fā)展過程中的需求以及不確定性考慮。雄安在韌性規(guī)劃及實踐探索方面主要歸為以下三點：一是圍繞空間安全，構(gòu)建穩(wěn)健靈活城市空間布局，完善空間功能，靈活應(yīng)對風(fēng)險，提高空間效能，促進多元開發(fā)；二是牢守安全底線，建設(shè)綜合高效防災(zāi)系統(tǒng)，分級分類、剛?cè)岵ㄔO(shè)防災(zāi)工程；三是聚焦安全運行，完善高質(zhì)量生命線系統(tǒng)，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)化整為零，供應(yīng)多元并適度冗余，發(fā)展模式生態(tài)適度可持續(xù)。同時在當(dāng)前階段韌性城市實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步探索雄安特色的系統(tǒng)韌性理念及可推廣、可復(fù)制的樣板措施。

深圳城市風(fēng)險評估與應(yīng)急疏散救援空間規(guī)劃應(yīng)對

深圳在市級國土空間總體規(guī)劃中開展城市風(fēng)險評估，并編制應(yīng)急疏散救援空間專項規(guī)劃，持續(xù)強化空間資源整合利用和平急兩用，探索規(guī)劃引領(lǐng)安全韌性城市建設(shè)。一是城市風(fēng)險評估：從自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類突發(fā)事件中，識別出影響深圳的十余種主要災(zāi)害風(fēng)險；并基于臺風(fēng)災(zāi)害鏈、地震災(zāi)害鏈、傳染病、核事故等多種情景，分析評估災(zāi)害的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)及其后果，提高城市安全風(fēng)險評估的系統(tǒng)性。二是空間需求分析：在上述災(zāi)害鏈分析的基礎(chǔ)之上，得出人員轉(zhuǎn)移安置、傷員救治、物資保障、交通運輸?shù)葢?yīng)急空間需求，并對各類需求進行空間分布模擬，作為后續(xù)空間規(guī)劃布局的依據(jù)。三是應(yīng)急疏散救援空間規(guī)劃布局：結(jié)合行政區(qū)劃、自然地理等特征，劃定市級防災(zāi)分區(qū)12個，每個防災(zāi)分區(qū)配置應(yīng)急設(shè)施；系統(tǒng)構(gòu)建4級“5+1”類應(yīng)急疏散救援空間體系，提升空間整體效能。四是規(guī)劃實施保障：包括29個平急兩用文體設(shè)施，27個應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和14個應(yīng)急物資物流設(shè)施。同時，規(guī)劃成果已納入深圳市國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)和深圳市應(yīng)急管理聯(lián)合指揮、應(yīng)急管理智慧管理平臺，強化規(guī)劃傳導(dǎo)和實施管理。

氣候適應(yīng)和安全韌性都是非常重要的議題。安全韌性不僅涉及氣候變化，更關(guān)乎自然災(zāi)害、公共安全和公共衛(wèi)生事件等。在應(yīng)對小型局部災(zāi)害時，海綿城市、基于自然的解決方案等或許行之有效，但在應(yīng)對安全韌性問題時，我們也不能否定工程防御的重要性。同時，工程防御的措施也要從灰色基礎(chǔ)設(shè)施走向綠色基礎(chǔ)設(shè)施。反思過去幾年的城市特大暴雨、地震、房屋倒塌等事件，從事安全韌性工作一定要關(guān)注城市建筑建設(shè)方式的優(yōu)化和城市治理水平的提升。要考慮到災(zāi)害下，如何才能保障普通居民的24小時生活，以及城市范圍內(nèi)的脆弱群體、脆弱空間、脆弱類型在哪里。研究此類問題，首先要做的就是實事求是的評估，要分析我們自己的本體，分析各類災(zāi)害可能帶來的威脅和損失。有的問題可以在規(guī)劃層面解決，有的則可以在運營、工程層面解決，特定的問題要采用特定的方法來處理。我們的規(guī)劃方法要從災(zāi)害的概率統(tǒng)計分析轉(zhuǎn)向情景分析和歷史研究。我們要豐富學(xué)術(shù)研究，同時推進由政府部門牽頭的系統(tǒng)性研究。只有認(rèn)真理解已經(jīng)遭遇的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生和公共安全事件，分析它們帶來的影響和危機，我們的氣候適應(yīng)和安全韌性工作才能做得更扎實。

在韌性設(shè)計中要關(guān)注到自然和人文兩方面，即自然致災(zāi)因子的變化和社會減災(zāi)能力的變化。首先，未來自然致災(zāi)因子超過歷史極端事件的概率是在不斷上升的，因而，基礎(chǔ)設(shè)施的工程設(shè)計與設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)要隨之變化；除極端氣候災(zāi)害，還要面向風(fēng)、濕、雪、熱等逐漸變化的氣候條件開展韌性設(shè)計。生態(tài)環(huán)境的治理與自然災(zāi)害觸發(fā)敏感性直接相關(guān)，我們要將生態(tài)建設(shè)作為韌性設(shè)計的前端，進而降低自然災(zāi)害發(fā)生頻率。其次，評估韌性的核心指標(biāo)也在逐漸變化，尤其在自然災(zāi)害恢復(fù)過程中大型基礎(chǔ)設(shè)施、城市產(chǎn)業(yè)和生計民生的恢復(fù)也需要給予特別關(guān)注。最后，每一個城市和地區(qū)都是多維、多尺度的系統(tǒng)耦合，未來要進行更加系統(tǒng)性的韌性評估，并加強對城市和地區(qū)中多層網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動的機制，以及不同尺度之間韌性設(shè)計的關(guān)聯(lián)與轉(zhuǎn)化的研究。

通過目前的國土空間防災(zāi)減災(zāi)工作可以看到，韌性理念已經(jīng)在城市空間層面得到了充分的關(guān)注，并向全域及國土空間層面推進。這中間包含了對城市和過渡空間的韌性提升，其中，過渡空間涉及生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和增長空間。如何保持和維護現(xiàn)有三類空間環(huán)境中固有的韌性是研究的關(guān)鍵。生態(tài)空間中的紅線區(qū)域、農(nóng)業(yè)空間中低凹的農(nóng)田，以及城市中原有的地形地貌都在很大程度上維持著整個區(qū)域的韌性。例如，當(dāng)城市建設(shè)人為堵截了原有開放空間，在面對暴雨等極端天氣時便失去了原有過水區(qū)域，形成自然災(zāi)害。因此，需要在保持各類空間固有韌性的基礎(chǔ)上，進一步尋求工程手段增強韌性。