淺談建設(shè)用地整理

建設(shè)用地整理，又稱市地整理，是許多國家建設(shè)用地深度開發(fā)利用的重要措施。進入20世紀90年代以來，城市建設(shè)的要求不斷提高，土地資源配置進一步市場化，保護耕地的壓力也越來越大，促使人們對長期以來“減少增量、挖掘存量、有效控制總量”的方針的認識，從定性分析向定量控制轉(zhuǎn)變。其中有多少存量建設(shè)用地可以用來搞新的建設(shè)，成為實現(xiàn)總量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有在對原有建設(shè)用地進行重新擺布后，才能準確得出可以進一步利用的建設(shè)用地數(shù)量。于是建設(shè)用地整理的概念逐步浮出水面。由于建設(shè)用地整理概念在不同國家之間的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，人們對建設(shè)用地整理的認識也不同，適合中國國情的建設(shè)用地整理到底是什么?始終還沒有統(tǒng)一的認識，有人干脆將建設(shè)用地整理與舊城改造劃上等號。那么建設(shè)用地整理到底是什么?其中內(nèi)在作用機制是什么?筆者想通過在德國學習的體驗和對國內(nèi)建設(shè)用地整理現(xiàn)象的觀察，以及對兩者間的對比分析，悟出中國建設(shè)用地整理的內(nèi)涵。
建設(shè)用地整理是城市規(guī)劃的實施過程
時至今日，沒有規(guī)劃指導的城市建設(shè)是不可想象的。由于城市功能的復雜性，規(guī)劃的實現(xiàn)必須要有一整套工程和技術(shù)措施作保證，建設(shè)用地整理就是這些措施的綜合表現(xiàn)形式。通常為土地平整、道路拓寬、路網(wǎng)改造、舊建筑物拆除、信息網(wǎng)絡(luò)重新布設(shè)、人文歷史景觀保護等等，為實現(xiàn)規(guī)劃確定的新的城市功能奠定基礎(chǔ)。筆者認為，建設(shè)用地整理一般包括三個方面。一是在城市建成區(qū)進行建設(shè)用地整理，通常是對舊街區(qū)的用地進行重新安排，如對道路基礎(chǔ)設(shè)施進行改造，拆除舊的建筑物，對有紀念意義的建筑物進行保護性修繕等；二是在城市擴展地帶，通常通過對舊有建筑物進行拆除，將零散的建設(shè)用地進行歸并和用途置換，進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)和加強水源地保護等。三是村莊更新，村莊更新在村莊內(nèi)部與舊城區(qū)的建設(shè)用地整理相似，所不同的是村莊更新通常與農(nóng)用土地整理結(jié)合進行。
維護土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)是建設(shè)用地整理的核心
我國的建設(shè)用地整理過程所涉及的對象是土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，但整理的過程要復雜得多，其一是土地使用權(quán)在不同的使用時間段內(nèi)資產(chǎn)量是變化的，并有最終回歸主體的可能；其二是土地產(chǎn)權(quán)與房屋產(chǎn)權(quán)在管理上通常分別由不同的部門實施；其三是由于城市規(guī)劃的滯后性，增加了實施城市建設(shè)用地整理的難度。因此，城市建設(shè)用地整理作為一項系統(tǒng)工程，必須在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，土地行政主管部門牽頭負責，規(guī)劃和房管部門積極配合，在整理過程中充分保護原土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，才能為推行建設(shè)用地整理提供必要的基礎(chǔ)和條件。
土地資產(chǎn)的綜合運用是建設(shè)用地整理的主要驅(qū)動力
與農(nóng)地整理不同，城市建設(shè)用地整理需要更大量的資金投入并得不到政府的補貼，這是因為建設(shè)用地整理本身可以創(chuàng)造級差收益以支持工程技術(shù)措施的投入。在我國雖未出現(xiàn)嚴格意義上的建設(shè)用地整理，但已經(jīng)在下意識地運用或開始有意識地運用土地資產(chǎn)經(jīng)營措施進行城市建設(shè)。如在道路建設(shè)過程中利用道路兩側(cè)土地的增值收益，解決道路建設(shè)及其搬遷費用不足。要求開發(fā)商解決本應(yīng)由政府解決的居住小區(qū)內(nèi)公共道路和其他公共設(shè)施的建設(shè)問題等等。有的城市在經(jīng)營城市經(jīng)營土地的理念下，也提出了建設(shè)用地整理的概念。但是從實際操作過程看，與專家公認的、完整意義上的建設(shè)用地整理還有相當?shù)木嚯x。這個距離主要體現(xiàn)在土地價格的科學性、權(quán)威性，公眾對建設(shè)用地整理中土地資產(chǎn)價值量的認可程度，政府行為的誠信程度，尤其是在土地增值收益及其分配量的規(guī)定性和合理性方面，尚未達到土地房屋權(quán)利人的利益得到有效保護、國家土地收益沒有流失或者流失得到有效控制的程度。
建設(shè)用地整理是許多國家特別是在發(fā)達國家已經(jīng)成功的經(jīng)驗，有的已上升為法律并成為城市建設(shè)不可或缺的部分。在中國，由于耕地保護的壓力和城市建設(shè)的需要，實現(xiàn)建設(shè)用地供應(yīng)的有效控制，引入并推行建設(shè)用地整理也已經(jīng)成為一種必然的選擇。但在推行過程中應(yīng)避免一窩蜂和簡單化。不能簡單將建設(shè)用地整理等同于舊城改造，二者之間的主要區(qū)別和聯(lián)系是：建設(shè)用地整理是舊城改造的手段，舊城改造是建設(shè)用地整理的主要目的，二者不能相互替代。同時要處理好建設(shè)用地整理與土地收購儲備的關(guān)系，土地的收購與儲備作為政府調(diào)控市場的重要手段，其收購的土地可能需要進行整理和開發(fā)后擇機推出，但需整理的土地未必需要收購。
至此，對建設(shè)用地整理似乎可以給出一個定義，即建設(shè)用地整理是以社會公共利益為前提，以優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和提高土地利用效率為目的，以創(chuàng)造和利用土地級差收益為手段，對城市土地重新進行加工的過程和空間布置上的重新安排。