論市政公用設(shè)施服務(wù)的市場化供給

　　秦　虹 建設(shè)部政策研究中心副主任

　　新年伊始，建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》發(fā)布，這既是貫徹“十六”關(guān)于“推進壟斷行業(yè)改革，積極引入競爭機制”的具體舉措，也是通過改革促進市政公用事業(yè)發(fā)展的重要決定。

　　市政公用設(shè)施服務(wù)指城市中供水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、垃圾收集與處理、園林綠化等市政公用設(shè)施提供的公共服務(wù)。市政公用設(shè)施服務(wù)的市場化供給是指服務(wù)由政府所屬機構(gòu)直接生產(chǎn)供給，向在政府的規(guī)劃和管制下，由市場上各種所有制主體生產(chǎn)和供給的轉(zhuǎn)變過程。

　　一、 為什么要市場化

　　在傳統(tǒng)體制和觀念中，城市中的市政公用服務(wù)因為存在著規(guī)模效益明顯、消費的排他性性低、沉淀成本大、投資大而回收期長、自然壟斷等種種經(jīng)濟技術(shù)特征，因而從理論上講，由政府統(tǒng)一生產(chǎn)和供給可以保證公平而有效率。但各國的實踐證明，由于政府供給是以計劃安排為主，缺少競爭，從而產(chǎn)生兩方面的主要問題，一是這些政府性機構(gòu)冗員嚴重、官商作風(fēng)、服務(wù)拖延、投資浪費等問題普遍存在；二是過渡依賴政府投資，受政府財政能力的限制，市政公用設(shè)施服務(wù)的投資不足成為難以克服的障礙。

　　我國市政公用設(shè)施服務(wù)是以國有企業(yè)和事業(yè)單位提供為主，這兩方面的問題也很突出。以供水企業(yè)為例，在2000年的資料顯示，供水企業(yè)的全員勞動生產(chǎn)率最高與最低城市相比相差74倍。據(jù)對某個中等城市的調(diào)研，該城市的供水企業(yè)只需120人，現(xiàn)有260人，由于人員負擔(dān)過重，企業(yè)每年虧損590萬元，更可怕的是在就業(yè)難的形勢下，無破產(chǎn)之憂的供水企業(yè)還面臨著被迫進人的種種壓力。許多城市的道橋建設(shè)養(yǎng)、街道清掃和垃圾收集處理、污水處理、園林綠化等是由事業(yè)單位承擔(dān)的，在北方的某些城市，由于冬季嚴寒，這些園林綠化服務(wù)事業(yè)單位職工只得工作大半年，但按規(guī)定國家必須承擔(dān)全年的工資，并按期漲工資，政府對市政服務(wù)的投入與實際產(chǎn)出相脫節(jié)，造成資金使用效率的低下。在投資方面，我國曾經(jīng)歷過單一依靠政府投資導(dǎo)致的市政服務(wù)的投資不足，使城市市政公用設(shè)施服務(wù)出現(xiàn)長期“欠帳”的困難局面。末來20年我國進入全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，城鎮(zhèn)化速度將加快，對市政服務(wù)的需求是巨大的，完全依靠城市財政投資發(fā)展市政公用設(shè)施服務(wù)顯然不可行，目前某些城市過度透支土地資源籌資或過度負債搞建設(shè)也是不可持續(xù)的。開放市政公用設(shè)施服務(wù)市場，實行市政公用設(shè)施服務(wù)的市場化改革，運用市場機制改善服務(wù)供給能力、質(zhì)量和效益，勢在必行。

　　二、 市政公用設(shè)施服務(wù)市場化供給的特征

　　以政企不分、政事不分壟斷經(jīng)營為主的市政服務(wù)，其特征是政府是市政服務(wù)的唯一提供者和生產(chǎn)者，集決策、管理、監(jiān)督、生產(chǎn)、服務(wù)與一身，市政服務(wù)提供量的多少是根據(jù)計劃而不是根據(jù)市場需求來決定的，政府承擔(dān)了市政服務(wù)的所有責(zé)任和風(fēng)險，消費者對所提供的市政服務(wù)沒有選擇權(quán)，服務(wù)的優(yōu)劣無法從市場渠道得到判斷，服務(wù)或產(chǎn)品價格主要由計劃確定。而市政服務(wù)的市場化供給是以打破壟斷、開放市場為前提的，其特征既表現(xiàn)為市場經(jīng)濟本身的內(nèi)在要求，又有作為一種公共服務(wù)所應(yīng)具有的特殊性質(zhì)，主要特征大致可以概括如下：

　　1、政府與生產(chǎn)者角色分離。在市場化供給的條件下，政府仍將是市政公用設(shè)施的服務(wù)規(guī)劃者和決策者，但不再是服務(wù)的生產(chǎn)者，生產(chǎn)者既可以是國有企業(yè)，也可以是民營企業(yè)、外資企業(yè)或個體經(jīng)營者。政企分開，市政公用設(shè)施服務(wù)的決策、監(jiān)督職能與生產(chǎn)職能相分離，這是實現(xiàn)市場化供給的重要特征。在市場化供給的條件下，政府部門根據(jù)規(guī)劃和公眾需求決定增加或改善何種市政服務(wù)，至于由誰來投資、誰來生產(chǎn)、如何實施，則采用市場機制的辦法，由市場競爭所決定。政府不再對市政公用設(shè)施企業(yè)的經(jīng)營管理有決定權(quán)，包括企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的確定、用工多少、成本核算、盈虧效益、質(zhì)量控制等企業(yè)經(jīng)營方面的各種事務(wù)。

　　2、政府管制與市場競爭有機結(jié)合。盡管城市的供水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、垃圾收集與處理、園林綠化等市政服務(wù)所具備的公共物品特性的程度有所差異，如排水比供水有更明顯的公共物品特性，但總體上它們都可以歸為城市的公共服務(wù)類。政府對公共服務(wù)的責(zé)任是市政公用設(shè)施服務(wù)實施政府管制的理論基礎(chǔ)。政府管制是政府對市政公用設(shè)施服務(wù)市場的直接干預(yù)，具體表現(xiàn)為政府依據(jù)法律法規(guī)對市政公用設(shè)施企業(yè)的市場進入、價格決定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)條件施加直接的行政干預(yù)。但政府管制不等于政府直接提供生產(chǎn)，也不等于政府有權(quán)隨意決定由誰來生產(chǎn)。生產(chǎn)者的確定應(yīng)當(dāng)引入市場機制。對非經(jīng)營性服務(wù)，如街道保潔、綠化等應(yīng)采用政府采購的方式，招標選擇生產(chǎn)者，對經(jīng)營性服務(wù)，如供水、供氣等，應(yīng)當(dāng)通過特許權(quán)授予的方式，競爭招標選擇投資者或經(jīng)營者，即在特定時期內(nèi)，通過競爭性招標把特許權(quán)授予特定的企業(yè)。政府管制下的競爭是市場化供給的又一特征。

　　3、合同約束取代行政管理。在壟斷經(jīng)營的條件下，政府對其所屬的企業(yè)和事業(yè)單位是一種行政管理關(guān)系，它既包括人事任命、組織機構(gòu)設(shè)置、職工福利等非經(jīng)營活動，也包括投資審批、服務(wù)對象確定、虧損補貼等經(jīng)營活動，這種行政管理關(guān)系之密切，幾乎可以將這些企事業(yè)單位等同于這個領(lǐng)域政府的代表。而市場化供給機制建立后，政府作為市政公用設(shè)施服務(wù)需要的提出者，通過合同的方式與服務(wù)的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關(guān)系，這種合同大致可以分為兩類，一類是由政府付費的服務(wù)承包合同，另一類是由消費者付費的特許經(jīng)營合同。政府與服務(wù)提供者通過合同建立起的經(jīng)濟關(guān)系，對雙方都有約束作用，一旦服務(wù)沒有達到質(zhì)量標準，政府有權(quán)重新選擇服務(wù)者，一旦出現(xiàn)糾紛，可以采用司法途徑解決，這樣市政公用設(shè)施服務(wù)真正具備了市場經(jīng)濟的素質(zhì)。由行政管理向合同關(guān)系轉(zhuǎn)化，是市政公用設(shè)施服務(wù)市場化供給的第三個特征。

　　4、投資和生產(chǎn)主體多元。市政公用設(shè)施服務(wù)市場化供給的第四個特征就是投資和服務(wù)主體多元化。這個多元化不僅僅指國內(nèi)、國外、國有、民營、個體、合資、股份等各種投資者均可投資，而且指市政公用設(shè)施的服務(wù)市場不能有唯一的生產(chǎn)者，不論這個唯一的生產(chǎn)者是什么所有制性質(zhì)。因為只要它是唯一的，必然就是壟斷的，政府或消費者就無從對其所提供的服務(wù)進行比較和判別，也就無法進行選擇。市政公用設(shè)施服務(wù)市場應(yīng)是一個由企業(yè)、民間投資者和外商投資者等多元投資主體共同參與的有序競爭格局，各種投資者凡是具備條件的，均可以通過競爭成為生產(chǎn)者?？傊谑袌龌┙o的條件下，投資和生產(chǎn)主體應(yīng)是多個競爭的，投資者或生產(chǎn)者不再受其所有制形式和地域性的限制，其投資能力、經(jīng)營業(yè)績、信譽等級等成為進入市政服務(wù)市場的首要條件。

　　5、投資的風(fēng)險、責(zé)任、回報分散。盡管大多數(shù)市政服務(wù)行業(yè)有需求穩(wěn)定、現(xiàn)金流量大、政府關(guān)心、社會關(guān)注等投資優(yōu)勢，但與其它行業(yè)一樣，同樣存在投資風(fēng)險，特別是市政服務(wù)投資額大、涉及政治和社會等多種因素、建設(shè)期和回收期長，投資風(fēng)險更具獨特性。在政府承擔(dān)全部投資時，所有風(fēng)險、責(zé)任和回報都由政府承擔(dān)。在市場化條件下，則是按照政府與投資者和生產(chǎn)者的角色分工不同，風(fēng)險、責(zé)任、回報分別各自承擔(dān)。美國學(xué)者E.S.Savas曾提出基礎(chǔ)設(shè)施投資存在的風(fēng)險包括：商業(yè)風(fēng)險，如“成本超出風(fēng)險”、“經(jīng)營風(fēng)險”、“利潤風(fēng)險”；財政風(fēng)險，如“債務(wù)償付風(fēng)險”、“匯率風(fēng)險”等；政治風(fēng)險，如“價格規(guī)制風(fēng)險”、“充公風(fēng)險”、“轉(zhuǎn)資風(fēng)險”、“爭端解決風(fēng)險”等；其它風(fēng)險，如“技術(shù)風(fēng)險”、“環(huán)境風(fēng)險”、“不可抗力風(fēng)險”等。所有這些風(fēng)險，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)，屬于政府決策或管制產(chǎn)生的，由政府承擔(dān)，屬于不可抗力的，由政府和投資者共同承擔(dān)。所以，風(fēng)險、責(zé)任、回報的合理分擔(dān)機制，是市政公用設(shè)施服務(wù)市場化供給的第五個特征。

　　三、 市政公用設(shè)施服務(wù)市場化供給的實踐效果

　　改革開放以來，特別是近幾年，我國開始了市政公用設(shè)施服務(wù)市場化改革的探索，取得了不少實踐經(jīng)驗和一定的效果。這些效果主要是：

　　1、資金使用效率得到提高。以排水、道路保潔、綠化等服務(wù)為例，過去是按定額由財政撥款給政府所屬的事業(yè)單位。據(jù)對青島、沈陽、鞍山等市的調(diào)研，這些城市對以上服務(wù)實行競爭招標后，在服務(wù)質(zhì)量不降低的前提下，節(jié)省資金達到20-50％。南京、青島、貴陽等市在公交行業(yè)實行市場化改革后，在競爭的壓力下，人車比由原的16：1左右達到4：1左右，車況改善、服務(wù)質(zhì)量明顯提高，公交行業(yè)由虧損轉(zhuǎn)為盈利。

　　2、建設(shè)資金來源渠道得以擴展。無論是北京第十水廠外資BOT項目，還是長沙第八水廠的民營BOT項目的成功實施，表明在市場化下，社會資金參與市政公用設(shè)施建設(shè)，可以有效地解決政府投資不足的矛盾，可以在市場機制的運作下，充分體現(xiàn)外資企業(yè)和民營企業(yè)靈活、高效、重質(zhì)量、重管理的特點。

　　3、促使國有企業(yè)改革，引進先進的經(jīng)營理念和管理經(jīng)驗。上海、天津、青島等城市通過與國外水務(wù)公司合資，合作經(jīng)營現(xiàn)有企業(yè)，不但盤活了公用設(shè)施存量，為政府投入新的設(shè)施建設(shè)提供了資金，而且通過合作經(jīng)營，迫使原國有企業(yè)進行改革，改進了原國有企業(yè)的經(jīng)營機制，提高了企業(yè)經(jīng)營效益。

　　4、分擔(dān)了政府投資公用設(shè)施的風(fēng)險，減輕了財政補貼壓力。在投資多元化的條件下，本來由政府承擔(dān)的融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險，改由新的投資者承擔(dān)，由于準予進入的企業(yè)一般是融資能力強，風(fēng)險意識強，經(jīng)營業(yè)績好的外資企業(yè)或民營企業(yè)，因而相應(yīng)減少了政府風(fēng)險，減輕了財政補貼壓力。

　　5、提高了市場的競爭活力。在一些城市市政公用設(shè)施市場開放的行業(yè)中，由于外資涌進和民營資本的進入，原國有企事業(yè)單位將面臨著競爭的壓力，過去長期以來由政府所屬企事業(yè)壟斷本地區(qū)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送、銷售等所有環(huán)節(jié)的做法已難維持，市場競爭的局面初步形成，競爭產(chǎn)生效率的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。

　　四、 市政公用設(shè)施服務(wù)市場化供給的政策推動

　　目前市政公用設(shè)施服務(wù)市場化供給的政策方向已經(jīng)明確，建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》提出了明確的要求。提出鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)。允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)經(jīng)營。采取公開向社會招標的形式選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用企業(yè)的經(jīng)營單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營。通過招標發(fā)包方式選擇市政設(shè)施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營性設(shè)施日常養(yǎng)護作業(yè)單位或承包單位。

　　此前，國家一些政策也對推進市政公用設(shè)施服務(wù)市場化供給提供了必要的政策環(huán)境，如2001年12月11日，國家計委《關(guān)于印發(fā)促進和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，指出要逐步放寬投資領(lǐng)域。除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領(lǐng)域，均鼓勵和允許民間投資進入；鼓勵和引導(dǎo)民間投資以獨資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)。2002年1月，《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵非國有經(jīng)濟在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，放寬外貿(mào)、教育、文化、公用事業(yè)、旅游、電信、金融、保險、中介服務(wù)等行業(yè)的市場準入。國務(wù)院有關(guān)部門要盡快制定并公示有條件準入的領(lǐng)域、準入條件、審批確認等準入程序以及管理監(jiān)督辦法。2002年3月4日公布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》中，原禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對外開放領(lǐng)域。2002年10月國家計委、建設(shè)部、環(huán)?？偩殖雠_《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，提出改革價格機制和管理體制，鼓勵各類所有制經(jīng)濟積極參與投資和經(jīng)營，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的投融資及運營管理體制，實現(xiàn)投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化，形成開放式、競爭性的建設(shè)運營格局。

　　目前各地需要根據(jù)國家政策要求，制定出開放市政公用設(shè)施市場的范圍、步驟和關(guān)鍵細節(jié)，要防止停留在一般的宏觀號召而缺少具體可操作性政策的傾向。制定具有可操作性政策，關(guān)系到市場化改革的進程，要特別加以研究和明確，如經(jīng)營性市政公用設(shè)施實行特許經(jīng)營，如何對待新建設(shè)施的產(chǎn)權(quán)問題，特許經(jīng)營期限如何確定、特許經(jīng)營權(quán)獲取是否要付費、特許經(jīng)營到期后資產(chǎn)如何處置、現(xiàn)企事業(yè)單位如何平穩(wěn)改革、如何平衡價格（收費）與企業(yè)回報的關(guān)系、如何建立必要的補貼機制、政府如何實施有效監(jiān)管等等問題。在這些問題上，既要借鑒國際上成功的經(jīng)驗，也要找出適合我國的特點的有效做法。