《財(cái)經(jīng)》：環(huán)境影響評(píng)價(jià)擴(kuò)大地盤(pán)

　　《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》生效后，上至國(guó)務(wù)院、下至市級(jí)地方人民政府及有關(guān)部門(mén)所做的發(fā)展規(guī)劃，都將與具體項(xiàng)目的建設(shè)一樣，必須接受環(huán)境影響評(píng)價(jià)，執(zhí)行“先評(píng)價(jià)，后建設(shè)”的規(guī)定

　　□本刊記者 胡一帆／文

　　從“項(xiàng)目評(píng)價(jià)”到“戰(zhàn)略評(píng)價(jià)”

　　伴隨著《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的通過(guò)，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)從建設(shè)項(xiàng)目的層次，推向了囊括國(guó)民經(jīng)濟(jì)主要發(fā)展規(guī)劃在內(nèi)的戰(zhàn)略層次

　　2002年12月9日，國(guó)家環(huán)保總局監(jiān)督管理司薛祥中副司長(zhǎng)在他的辦公室接受《財(cái)經(jīng)》專(zhuān)訪時(shí)明確告訴記者：“2003年9月1日以后，再進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃的制定、審批，就必須同時(shí)對(duì)這個(gè)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！?

　　2003年9月1日將是《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》生效的日子。這部旨在最大限度內(nèi)避免和減少開(kāi)發(fā)、建設(shè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成不良影響的法律，已經(jīng)在今年10月28日的第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議上正式通過(guò)。

　　在環(huán)保意識(shí)逐漸深入人心的今天，“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”的概念，已經(jīng)越來(lái)越廣泛地得到傳播和認(rèn)同。多部環(huán)境保護(hù)法律和業(yè)內(nèi)的許多規(guī)章、文件上，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)都作了詳盡的規(guī)定。環(huán)境影響評(píng)價(jià)本身是種技術(shù)方法和手段，是指人們?cè)谶M(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)時(shí)（包括宏觀決策和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施），對(duì)可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。而把環(huán)境影響評(píng)價(jià)用法律、法規(guī)確立下來(lái)，就成為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。在我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念包括了方法與制度兩個(gè)方面。

　　在中國(guó)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)最早可追溯到1979年制定的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，其中已經(jīng)確立開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)。然而，該法規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是不完整的，僅要求企業(yè)、事業(yè)單位在進(jìn)行建設(shè)工程時(shí)，以及在進(jìn)行老城市改造和新城市建設(shè)中，必須作出環(huán)境影響評(píng)價(jià)，提出對(duì)環(huán)境影響的報(bào)告書(shū)。此后于1981年頒發(fā)《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》、1986年發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，以及1989年頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，再到1998年國(guó)務(wù)院通過(guò)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度逐步豐富，對(duì)流域開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行了區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但其適用范圍基本上還停留在建設(shè)項(xiàng)目的層次上。

　　薛祥中副司長(zhǎng)認(rèn)為，20多年來(lái)，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已經(jīng)基本趨于完善，但在具體操作中，往往因?yàn)樵S多地方的發(fā)展規(guī)劃本身存在問(wèn)題，使得單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)估難以奏效。即使單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)通過(guò)了，但區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量卻仍然下降了。

　　薛祥中舉例說(shuō)，改革開(kāi)放初期，我國(guó)在礦業(yè)上制定的“大礦大開(kāi)，小礦放開(kāi)，有水快流，國(guó)家、集體和個(gè)人一齊上”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，就是一項(xiàng)典型的缺乏環(huán)保考慮的規(guī)劃。他認(rèn)為，這項(xiàng)政策就當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言有其必然性，但如果能先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃作出調(diào)整，至少可以把對(duì)環(huán)境的破壞降至最低，而不至于最終出現(xiàn)全國(guó)性的亂采濫挖，嚴(yán)重污染和破壞了生態(tài)環(huán)境。

　　“這次頒布了獨(dú)立的‘環(huán)境影響評(píng)價(jià)法’，是一個(gè)飛躍性的進(jìn)步。對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，實(shí)際上是提出了‘戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)’的概念，確立了戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)的法律地位?！毖ο橹懈彼鹃L(zhǎng)對(duì)《財(cái)經(jīng)》說(shuō)。


　　“這部法律標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)從建設(shè)項(xiàng)目的層次，推向了囊括國(guó)民經(jīng)濟(jì)主要發(fā)展規(guī)劃在內(nèi)的戰(zhàn)略層次?！比珖?guó)人大常委環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)曲格平主任委員如是評(píng)說(shuō)這部法律。

　　據(jù)曲格平介紹，這里的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)主要發(fā)展規(guī)劃”，具有豐富的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)涵，包括土地利用，區(qū)域、流域、海域的開(kāi)發(fā)利用，工、農(nóng)、牧、林業(yè)，以及能源、水利、交通、城建、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)等等有關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。預(yù)計(jì)自該法正式施行的2003年9月1日起，上至國(guó)務(wù)院、下至市級(jí)地方人民政府及有關(guān)部門(mén)所做的以上一系列發(fā)展規(guī)劃，都將與具體項(xiàng)目的建設(shè)一樣，必須接受環(huán)境影響的評(píng)價(jià)，執(zhí)行“先評(píng)價(jià)，后建設(shè)”的規(guī)定。

　　可以說(shuō)，這次立法也是我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍的一次大擴(kuò)容，一次邁向戰(zhàn)略規(guī)劃的擴(kuò)容。

　　記取歷史教訓(xùn)

　　一份不恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，雖然在短短幾年內(nèi)使某些產(chǎn)業(yè)得以迅速發(fā)展，但同時(shí)造成全國(guó)范圍的嚴(yán)重污染和生態(tài)破壞，國(guó)家和社會(huì)為此付出了沉重的代價(jià)

　　“近幾十年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明，僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)是不夠的。”曲格平主任談到此處頗為動(dòng)容，“我們感到，一些政府部門(mén)制定的某些發(fā)展規(guī)劃，相對(duì)于具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，對(duì)環(huán)境的影響更加巨大和持久?！?

　　在采訪中，曲格平向記者憶及了一段往事： 1989年的3月18日，曾經(jīng)有一份《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》公布。該決定的功能是用以明確當(dāng)時(shí)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列、國(guó)家重點(diǎn)支持和嚴(yán)格限制的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，其中赫然列為國(guó)家重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)就有造紙、電鍍、皮革、印染和焦化等等行業(yè)。如果從環(huán)境保護(hù)的角度審視，這份決定顯然不適當(dāng)?shù)刂С至诉@些具有嚴(yán)重污染環(huán)境的行業(yè)。

　　事實(shí)證明，這些行業(yè)僅僅數(shù)年的快速發(fā)展，已經(jīng)給中國(guó)制造了難以估量的環(huán)境破壞。1996年8月3日，國(guó)務(wù)院又公布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》，一些嚴(yán)重污染環(huán)境的所謂“十五小”（參見(jiàn)“名詞解釋”）企業(yè)，被嚴(yán)令限期取締或責(zé)令關(guān)停。此后的一年多時(shí)間內(nèi)，全國(guó)共取締、關(guān)停造紙等嚴(yán)重污染環(huán)境的小企業(yè)達(dá)65000多家，而僅中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行因此項(xiàng)行動(dòng)而無(wú)法回收的貸款本息就達(dá)50多億元?！?回過(guò)頭看1989年的這份產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，雖然它在短短幾年內(nèi)使某些產(chǎn)業(yè)得以迅速發(fā)展，但同時(shí)也造成全國(guó)范圍的嚴(yán)重污染和生態(tài)破壞，國(guó)家和社會(huì)為此付出了沉重的代價(jià)。

　　忽視環(huán)保的規(guī)劃導(dǎo)致環(huán)境失衡的結(jié)果，也只能用規(guī)劃調(diào)整的辦法加以扭轉(zhuǎn)。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)對(duì)黑龍江三江平原進(jìn)行了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，經(jīng)歷了1956年～1958年10萬(wàn)轉(zhuǎn)業(yè)官兵進(jìn)軍北大荒和1969年～1973年45萬(wàn)城市知青生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)墾荒浪潮，由于人口、資源與環(huán)境矛盾突出，加之大規(guī)模的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、過(guò)度墾殖，導(dǎo)致土壤質(zhì)量不斷下降，生態(tài)環(huán)境逐步惡化。全區(qū)出現(xiàn)水土流失面積80萬(wàn)公頃，風(fēng)蝕面積70萬(wàn)公頃，鹽漬化土壤14萬(wàn)公頃。直到1996年《三江平原農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)環(huán)境影響及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的完成，并在此指導(dǎo)下對(duì)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整治，惡化趨勢(shì)才有所遏制。

　　“如果在制定政策和規(guī)劃時(shí)能夠認(rèn)真聽(tīng)取對(duì)環(huán)境影響的評(píng)價(jià)，采取相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)措施，不僅可以避免這些環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，還可以大大減少事后治理所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)矛盾?！碧旖蚰祥_(kāi)大學(xué)環(huán)境工程學(xué)院朱坦院長(zhǎng)在談到對(duì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估的意義時(shí)如此表示。

　　重在“可操作性”

　　在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》三次報(bào)送人大常委審議的過(guò)程中，大家所一再?gòu)?qiáng)調(diào)的就是其可操作性問(wèn)題

　　和中國(guó)多數(shù)法律一樣，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的立法過(guò)程也是一波三折。

　　1999年3月底，國(guó)家環(huán)?？偩质盏絹?lái)自人大常委環(huán)境資源委員會(huì)辦公室委托起草《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（草案建議稿）》的函，自此揭開(kāi)了歷時(shí)四年，送交人大常委三次審議、三次修訂的立法路程。

　　收到來(lái)函后，國(guó)家環(huán)?？偩至⒓闯闪⒘似鸩菪〗M，并聘請(qǐng)武漢大學(xué)環(huán)境法所和中國(guó)政法大學(xué)的法學(xué)教授為起草小組顧問(wèn)。當(dāng)年4月，起草小組開(kāi)始大量收集國(guó)內(nèi)外的相關(guān)資料，并與人大環(huán)資委一同對(duì)國(guó)內(nèi)部分省、市、自治區(qū)的環(huán)境評(píng)價(jià)工作展開(kāi)調(diào)研，廣泛聽(tīng)取來(lái)自各地及國(guó)家各部委對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法的意見(jiàn)與建議。當(dāng)年年底，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（草案建議稿）》終于成形，并送交人大環(huán)資委，于2000年7月形成《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（征求意見(jiàn)稿）》。

　　2000年11月，在大量聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，人大環(huán)資委起草了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（草案）》，此后該法草案先后經(jīng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次、二十九次和三十次會(huì)議審議，并最終三審?fù)ㄟ^(guò)。

　　三審的過(guò)程并非人們想像中的風(fēng)平浪靜。在審議過(guò)程中，從立法的必要性、可行性，到草案所調(diào)整的環(huán)評(píng)范圍，人大常委會(huì)委員們反復(fù)推敲、考究，分歧乃不可避免。積極贊成者有之，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先嘗試緩立法者有之，認(rèn)為該法的施行可能會(huì)影響建設(shè)和發(fā)展的效率者亦有之。

　　對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍擴(kuò)大到發(fā)展規(guī)劃，也同樣存在著大量的不同意見(jiàn)。有的擔(dān)心目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的水平不高，有的則對(duì)發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)可能引起的高額成本存有疑慮。

　　還有人提出，我國(guó)一些地方和部門(mén)的規(guī)劃中已經(jīng)包括了環(huán)保方面的要求，例如《土地管理法》規(guī)定了土地利用必須考慮環(huán)境因素，水利部門(mén)也已出臺(tái)了大量保護(hù)水資源的部門(mén)規(guī)章，因此沒(méi)有必要再單獨(dú)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。但更有人認(rèn)為，正是對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)單獨(dú)立法，才能使其得以不拘泥于地方保護(hù)和部門(mén)利益，更加有助于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的貫徹落實(shí)。

　　如今《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》已經(jīng)塵埃落定，曲格平主任似乎仍未滿(mǎn)足。他告訴記者，在該法草擬之初，甚至設(shè)想把比發(fā)展規(guī)劃層次更高的宏觀政策也納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容中，只是由于我國(guó)還缺乏政策評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，難以具體操作，才決定分兩步走，準(zhǔn)備在今后時(shí)機(jī)成熟時(shí)再進(jìn)一步提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的涵蓋層次。

　　同樣是基于這樣的認(rèn)識(shí)，記者注意到，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》三次報(bào)送人大常委審議的過(guò)程中，大家一再?gòu)?qiáng)調(diào)的就是其可操作性問(wèn)題。

　　曲格平認(rèn)為，該法經(jīng)過(guò)“三讀”的反復(fù)修訂，對(duì)其可操作性已經(jīng)有了充分的考慮。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的時(shí)機(jī)設(shè)定上，要求在規(guī)劃編制過(guò)程中進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，因?yàn)橹挥羞@樣評(píng)價(jià)才有實(shí)際意義。對(duì)于已經(jīng)形成的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)，則要求政府有關(guān)部門(mén)代表及專(zhuān)家組成審查小組提出審查意見(jiàn)，供政府領(lǐng)導(dǎo)在決策時(shí)參考。參加評(píng)審的專(zhuān)家將從按國(guó)家環(huán)?？偩忠?guī)定設(shè)立的專(zhuān)家?guī)靸?nèi)的專(zhuān)家名單中隨機(jī)擇取，以確保其獨(dú)立性。對(duì)于如果已經(jīng)進(jìn)行過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但在實(shí)施后仍產(chǎn)生顯著不良環(huán)境影響的，則依據(jù)具體原因，分別追究報(bào)批部門(mén)、審批部門(mén)、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門(mén)的責(zé)任。

　　《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》還要求在評(píng)價(jià)后進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)。過(guò)去我國(guó)雖然對(duì)一些環(huán)境影響較大的項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)跟蹤評(píng)估，但在法律上從未作此規(guī)定，1998年的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中對(duì)此也未作規(guī)定。但環(huán)境影響的跟蹤評(píng)估的意義和作用已經(jīng)得到專(zhuān)家的共識(shí)。跟蹤評(píng)估的關(guān)鍵就在于弄清楚規(guī)劃及項(xiàng)目對(duì)環(huán)境實(shí)際影響的大小，看環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論與實(shí)際情況是否相一致。如果不一致，就必須明確是生產(chǎn)單位的責(zé)任還是環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位的責(zé)任，以提出下一步的治理或改進(jìn)的建議。

　　作為一項(xiàng)有著很強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)色彩的工作，要實(shí)現(xiàn)其可操作，還必須有一套完整的技術(shù)指標(biāo)體系，用以規(guī)范地描述環(huán)境影響的程度。20多年來(lái)，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)比較完善，但規(guī)劃環(huán)評(píng)的方法和技術(shù)規(guī)范仍尚待建立。據(jù)薛祥中副司長(zhǎng)透露，國(guó)家環(huán)?？偩謱⒁罁?jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中所賦予的權(quán)力，規(guī)定發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的具體范圍、建立環(huán)評(píng)專(zhuān)家?guī)?、制定審查辦法和逐步建立完善環(huán)評(píng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。并將在明年9月1日該法正式實(shí)施前陸續(xù)公布。

　　讓公眾參與

　　公眾有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的知情權(quán)，對(duì)于那些對(duì)環(huán)境危害嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目，公眾有阻止的權(quán)利

　　和以往的環(huán)境保護(hù)法規(guī)相比，此次通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》突出地強(qiáng)調(diào)了公眾參與對(duì)于政府決策民主化的意義?！碍h(huán)境保護(hù)涉及公眾的生存環(huán)境，公眾應(yīng)當(dāng)有充分的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督?！鼻迦A大學(xué)環(huán)境資源法研究中心秘書(shū)長(zhǎng)王明遠(yuǎn)博士認(rèn)為。

　　在這部《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，首先在總則第五條提出，鼓勵(lì)有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。接著又在第二章中具體規(guī)定，對(duì)于“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在報(bào)送規(guī)劃草案前，通過(guò)舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)。而編制規(guī)劃的機(jī)關(guān)則應(yīng)對(duì)是否采納其意見(jiàn)，在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中附加說(shuō)明。

　　這樣做的道理在現(xiàn)代市民社會(huì)是不言而喻的：一個(gè)發(fā)展規(guī)劃對(duì)公眾利益的影響程度必然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)某一個(gè)具體的建設(shè)項(xiàng)目，而編制發(fā)展規(guī)劃的機(jī)關(guān)是政府部門(mén)，而最后審批規(guī)劃的仍是政府，顯然不合理。公眾作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的承受者，有權(quán)利知道建設(shè)項(xiàng)目即將對(duì)自己周?chē)h(huán)境的損害，亦即公眾有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的知情權(quán)。對(duì)于那些對(duì)環(huán)境危害嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目，公眾更享有加以阻止的權(quán)利。

　　環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與，已經(jīng)成為各國(guó)特別是民主法治國(guó)家的通行做法，其基本目的在于通過(guò)廣泛聽(tīng)取利害關(guān)系人或利害團(tuán)體的意見(jiàn)和要求，使政府在對(duì)污染性設(shè)施的設(shè)廠或開(kāi)發(fā)活動(dòng)的審核等決策過(guò)程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益，盡量采取有效、可行的措施來(lái)減輕和防止環(huán)境侵害。

　　正是基于此，曲格平告訴記者，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》提出的公眾參與及獨(dú)立的專(zhuān)家審查，是該法僅次于戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的另一大突破。在過(guò)去的環(huán)保法律中，還從未正式提出過(guò)公眾參與環(huán)保決策和監(jiān)督。曲格平相信，隨著公眾參與及獨(dú)立的專(zhuān)家審查制度的實(shí)施，環(huán)境影響評(píng)價(jià)將能夠保證其公開(kāi)與公正。

　　加強(qiáng)公眾參與，對(duì)建設(shè)單位是一種監(jiān)督和促進(jìn)，對(duì)評(píng)價(jià)單位也提出了更高的要求。薛祥中告訴記者，我國(guó)目前所嘗試的公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)仍以聽(tīng)證會(huì)的方式為主，但國(guó)外還有通過(guò)媒體發(fā)布公告等方式以方便公眾的參與，我國(guó)也將進(jìn)一步把公眾參與這一制度加以推廣普及。（完）

　　輔文一：《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)局部嘗試》

　　胡一帆／文

　　發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的法律地位才剛剛在我國(guó)得以確立，但在我國(guó)一些地區(qū)早已對(duì)此有過(guò)嘗試。

　　據(jù)人大環(huán)資委法案室孫佑海主任介紹，天津市是我國(guó)在開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方面起步較早的地區(qū)之一。

　　20世紀(jì)90年代初，天津市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建成之后，又相繼在渤海三區(qū)、新四區(qū)和五個(gè)縣建立了相應(yīng)的開(kāi)發(fā)小區(qū)，同時(shí)還建立了天津港保稅區(qū)、天津市及武清縣高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)和海洋高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

　　開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)具有集中、高速、規(guī)模較大、資源消耗密度高等特點(diǎn)，在天津市建設(shè)這么多的開(kāi)發(fā)區(qū)能否為天津市的環(huán)境容量所承受？如何才能避免或者減輕因建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)而對(duì)天津市生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的不良影響？天津市環(huán)保部門(mén)組織了對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作,由天津市環(huán)境評(píng)價(jià)中心等七個(gè)單位承擔(dān)，自1992年12月開(kāi)始籌備至1994年底完成。評(píng)價(jià)報(bào)告上報(bào)政府和有關(guān)部門(mén)后，引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并根據(jù)環(huán)評(píng)報(bào)告中提出的建議對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)劃作了相應(yīng)的調(diào)整，從而避免和減輕了一些環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。

　　此后，天津市建委又委托南開(kāi)大學(xué)環(huán)境工程學(xué)院開(kāi)展了對(duì)“天津市污水資源化政策”的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，促進(jìn)了天津市污水資源化政策的正確實(shí)施。目前，天津市又開(kāi)始了對(duì)正在準(zhǔn)備制定中的交通規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

　　其他一些地方也在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方面進(jìn)行著探索。江蘇省委、省政府早在1997年發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境與發(fā)展綜合決策的通知》中就明確規(guī)定，“要建立重大決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。對(duì)于重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域國(guó)土整治與資源開(kāi)發(fā)、流域開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)和舊區(qū)改建等重大決策事項(xiàng)，必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！闭歉鶕?jù)這個(gè)規(guī)定，江蘇省有關(guān)部門(mén)組織了對(duì)蘇州工業(yè)園區(qū)等建設(shè)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，還開(kāi)展了對(duì)“江蘇省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策”等方面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究。

　　不久前，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委組織編制了在浙江省臺(tái)州地區(qū)建設(shè)化學(xué)原料藥出口基地的規(guī)劃。為了使這個(gè)規(guī)劃符合可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委邀請(qǐng)環(huán)保部門(mén)組織對(duì)該規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院等18個(gè)單位的57名專(zhuān)家和代表受邀共同評(píng)審了《臺(tái)州化學(xué)原料藥出口基地環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》。將來(lái)在編制基地詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，就將在此戰(zhàn)略環(huán)評(píng)基礎(chǔ)上進(jìn)行，而這份報(bào)告書(shū)，也因其作為我國(guó)第一部戰(zhàn)略環(huán)評(píng)影響報(bào)告書(shū)而頗具紀(jì)念價(jià)值。■

　　輔文二：《項(xiàng)目環(huán)評(píng)前車(chē)之鑒》

　　在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益面前，環(huán)保制度似乎成了一捅就破的紙老虎

　　□本刊記者胡一帆／文

　　中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)自1979年起步，一直局限在對(duì)單個(gè)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。即便如此，在過(guò)去20多年的實(shí)踐中，這道本應(yīng)防患于未然的關(guān)卡卻往往能被輕易地逾越。

　　從數(shù)字上看，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的進(jìn)步殊為顯著。自20世紀(jì)80年代初以來(lái)，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行率逐步上升。“八五”期間，全國(guó)環(huán)評(píng)執(zhí)行率從1992年的60％提高到1995年的81％，“九五”期間，則已經(jīng)基本穩(wěn)定在90％左右。去年一年，全國(guó)就有1.4萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目因未過(guò)“環(huán)保關(guān)”被查處，其中未執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的項(xiàng)目就有3560個(gè)。今年9月國(guó)家環(huán)?？偩衷谌珖?guó)范圍內(nèi)又開(kāi)展“嚴(yán)查環(huán)境違法行為，遏制污染反彈”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，共出動(dòng)環(huán)境執(zhí)法人員64萬(wàn)多人次，檢查企業(yè)31.6萬(wàn)家，立案查處1.6萬(wàn)家，查處環(huán)境違法行為責(zé)任人428個(gè)。

　　查處的力度不可謂不嚴(yán)，但現(xiàn)實(shí)卻呈現(xiàn)出這樣的尷尬事： 地處宜昌市區(qū)長(zhǎng)江以北兩公里處伍家崗合益村一帶的湖北安琪酵母股份有限公司，是國(guó)內(nèi)也是亞洲發(fā)酵業(yè)中最大的企業(yè)。10多年來(lái)，這家公司生產(chǎn)的廢水直接排出廠外，經(jīng)下水道注入長(zhǎng)江。所經(jīng)之處，沿途一片黑色，伴著刺鼻的惡臭，極大地影響附近居民的身心健康和合益村居民的生計(jì)。

　　國(guó)家環(huán)?？偩钟谌ツ甑着c三峽水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，結(jié)果證明其排污水平的確嚴(yán)重超標(biāo)。但據(jù)安琪公司總經(jīng)理李知洪介紹，他們新建項(xiàng)目時(shí)，都進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并按照與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用的要求，新建了污水處理廠并投入使用。

　　據(jù)李知洪透露，污水處理一期工程設(shè)備投資就達(dá)2000萬(wàn)元，加上土地費(fèi)用等，共投入2400萬(wàn)元以上。但如果要完全達(dá)標(biāo)排放，1噸污水的處理成本在30元～40元，按一天3000噸計(jì)算，污水處理一天的花費(fèi)將達(dá)到12萬(wàn)元，一年4000多萬(wàn)元。

　　“這太昂貴了，且運(yùn)行費(fèi)用是天長(zhǎng)日久，公司利潤(rùn)將大幅下降?！崩钪槌姓J(rèn)污水對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窦伴L(zhǎng)江有影響。

　　“面對(duì)一個(gè)9000萬(wàn)元以上的利稅大戶(hù)的時(shí)候，我只能用‘希望’兩個(gè)字來(lái)要求他們，而不能強(qiáng)制。而且法律沒(méi)有賦予我這個(gè)權(quán)利。我只能先向政府報(bào)告?！币瞬协h(huán)保局局長(zhǎng)孫維全坦承。

　　作為一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，該做的環(huán)境影響評(píng)價(jià)都做了，開(kāi)工投產(chǎn)前的一切程序也都中規(guī)中矩，但一接觸到現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，所有的環(huán)保制度似乎就都成了一捅就破的紙老虎。

　　對(duì)于這類(lèi)普遍現(xiàn)象，清華大學(xué)環(huán)境資源法研究中心秘書(shū)長(zhǎng)王明遠(yuǎn)博士認(rèn)為，過(guò)去建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)還缺乏與之相對(duì)應(yīng)的完善的監(jiān)督機(jī)制，環(huán)評(píng)法律體系對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位的約束顯然還比較弱，特別是缺乏公眾對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督。

　　此外，由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)既是一個(gè)制度，同時(shí)又是一門(mén)應(yīng)用技術(shù)，對(duì)于已經(jīng)成熟的環(huán)保技術(shù)規(guī)范與指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為環(huán)評(píng)的技術(shù)依據(jù)，使評(píng)價(jià)單位、管理部門(mén)有明確的指標(biāo)體系，否則，環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)只不過(guò)是一份討論某一項(xiàng)目可能導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題的學(xué)術(shù)論文，結(jié)論往往模棱兩可。

　　據(jù)稱(chēng)，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》接受人大常委審議時(shí)，還有委員指出，由于過(guò)去沒(méi)有明確規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)審代表或?qū)＜业呢?zé)任，一些評(píng)審專(zhuān)家往往就是請(qǐng)了就來(lái)、來(lái)了就評(píng)、評(píng)了就吃、吃了就拿、拿了就走，專(zhuān)家審查成了流于形式的一道可有可無(wú)的程序。

　　所有這些過(guò)去建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度建設(shè)所留下來(lái)的窟窿，不僅應(yīng)當(dāng)在這次立法的過(guò)程中加以彌補(bǔ)，更是今后發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的前車(chē)之鑒?！?


　　環(huán)境影響評(píng)價(jià)

　　環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，對(duì)可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。

　　環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)強(qiáng)制性的環(huán)境行政管理制度，一般認(rèn)為最先出現(xiàn)于1969年美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》，其后瑞士、澳大利亞、法國(guó)、加拿大、英國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛以立法明確了這一制度。及至20世紀(jì)70年代，巴西、泰國(guó)、印度、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。一些國(guó)際組織對(duì)該制度的推行和運(yùn)作也相當(dāng)重視，如世界銀行決定在審查與開(kāi)發(fā)活動(dòng)有關(guān)的貸款、投資計(jì)劃時(shí)包括對(duì)環(huán)境造成的潛在的影響，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督組織，要求受援國(guó)提交環(huán)境影響報(bào)告等。正是由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)往往在項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)實(shí)施之前就進(jìn)行，因而對(duì)于環(huán)境的保護(hù)起著防患于未然的預(yù)防功能，被認(rèn)為是一項(xiàng)從源頭防止環(huán)境破壞的制度，是預(yù)防性環(huán)境政策的最重要支柱之一。

　　“十五小”

　　1996年8月6日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》（國(guó)發(fā)（1996）31號(hào)），要求在1996年9月30日以前，對(duì)當(dāng)時(shí)所有年產(chǎn)5000噸以下的造紙廠、年產(chǎn)折牛皮3萬(wàn)張以下的制革廠、年產(chǎn)500噸以下的染料廠，以及采用“坑式”、“天地罐”和“敞開(kāi)式”等落后方式煉焦、煉硫的企業(yè)，土法煉砷、煉汞、煉鉛鋅、煉油、選金和農(nóng)藥、漂染、電鍍以及生產(chǎn)石棉制品、放射性制品等企業(yè)，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令取締。后將以上范圍內(nèi)的企業(yè)統(tǒng)稱(chēng)為“十五小”企業(yè)。（完）