山東首創(chuàng)空氣生態(tài)補償

　　如何應(yīng)對地方治污懶政，如何撬動地方財政資金，山東在全國首創(chuàng)“空氣質(zhì)量生態(tài)補償”，省里和地市“對賭”。近日，第一季度共7029萬元的補償資金分落各個地市。

　　“生態(tài)補償辦法很有效。獎罰不在多少，山東人很要面子，罰一分錢也事關(guān)面子。”不僅僅是面子，山東地方環(huán)保官員已明顯感受到“里子”的變化。

　　山東首創(chuàng)空氣質(zhì)量補償，污染物季度均值降1微克/平方米，省里補償?shù)厥?0萬元。 （何籽/圖）

　　在一場全國首創(chuàng)的“賭局”里，山東省政府“輸”了。不過，這個“輸家”卻是樂呵呵地掏出了7029萬元，在接下來的“賭局”中，它還愿意掏更多錢。

　　“贏家”是山東省17個地市，最大“贏家”是聊城，入賬950萬元，成了各地競相效仿的取經(jīng)對象；最小的是煙臺，32萬元。贏得少“沒面子”，這座城市婉拒了南方周末記者采訪。

　　“賭局”籌碼是每季度空氣污染物的同比均值，直觀來說，1微克/立方米的污染物均值相當(dāng)于20萬元。

　　這個“賭局”來自《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），2014年1月1日起實施，每個季度，省一級和地市“對賭”空氣質(zhì)量。

　　這是山東省治理空氣污染的“新玩法”。此前，生態(tài)補償概念更多運用于水領(lǐng)域，而將之移植到空氣治理上的，山東屬全國首創(chuàng)，也是目前唯一一家。

　　7029萬元，正是山東2014年第一季度兌現(xiàn)的全省補償金額。全省17個城市空氣質(zhì)量都同比改善，都獲得了生態(tài)補償資金。

　　近年來，霧霾圍城，民眾怨聲載道，政府一時之間有“病急亂投醫(yī)”之態(tài)，戒煙、人工降雨、禁止露天燒烤等都成為大氣污染防控措施。山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償辦法是否也是亂抓的一味“藥”呢？

　　“賭局”出生記

　　每天通過手機看本城市每個空氣監(jiān)測站數(shù)據(jù)在全省乃至全國的排名，成為山東省不少城市環(huán)保官員的習(xí)慣。

　　這個習(xí)慣是被迫養(yǎng)成的。早在2013年1月1日起，山東省每月就將17地市的空氣質(zhì)量排名公之于眾。而《辦法》的實施，則將排名變成了真金白銀。

　　2013年11月，山東省環(huán)境規(guī)劃研究院接到山東省環(huán)保廳安排一項特殊任務(wù)：制定“山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償辦法”。

　　“最初的思路已經(jīng)明確，各城市自己跟自己比。改善了的，省財政拿錢；惡化了的，向省財政交錢?！鄙綎|省環(huán)境規(guī)劃研究院院長謝剛說，“但具體落實時有很多技術(shù)問題，比如，PM2.5為什么占考核60%的權(quán)重等等技術(shù)細(xì)節(jié)經(jīng)過反復(fù)磨合?！?

　　在《辦法》中，將細(xì)顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）季度平均濃度同比變化情況作為考核指標(biāo)，這四類污染物考核權(quán)重分別為60%、15%、15%、10%。

　　謝剛稱，之所以考核這四項污染物，是因為它們是山東省空氣質(zhì)量主要污染物，PM2.5更是重中之重，也是目前距離標(biāo)準(zhǔn)差距最大的指標(biāo)。而二氧化硫、氮氧化物雖然也超標(biāo)，但幅度不大。因此確定了定了目前的權(quán)重。

　　《辦法》在征求地市意見時，一開始也是眾口難調(diào)。

　　謝剛回憶說，各城市反饋的意見主要集中在兩個方面，一是權(quán)重。比如某城市多化工業(yè)，空氣中的SO2、NO2的比重較高，他們就會建議加大這兩項指標(biāo)的權(quán)重，因為改善更容易。二是系數(shù)?！掇k法》根據(jù)自然氣象對大氣污染物的稀釋擴散情況，將全省17市分為兩類。第一類為青島等沿海城市，稀釋擴散調(diào)整系數(shù)為1.5，其他城市的為1。征求意見時，內(nèi)陸城市希望沿海城市的擴散系數(shù)小一點，沿海城市則希望系數(shù)大一點。

　　這意味著，空氣質(zhì)量好的結(jié)果，也許是因為擴散條件好，而非污染源得到控制。所以，民間機構(gòu)亞洲城市清潔空氣行動中心空氣質(zhì)量專家萬薇稱，目前的設(shè)計只是基于空氣本身的質(zhì)量，卻沒有將污染源實際排放量和區(qū)域空氣質(zhì)量緊密聯(lián)系起來考核。

　　她認(rèn)為，《辦法》并非基于模型的精細(xì)測算，科學(xué)性比較弱。不過，她很贊同這個管理理念：“如果能夠起到有效的激勵作用，便稱得上是有益的嘗試?！?

　類似的機制在流域水質(zhì)保護方面起到過積極作用，例如河北省2008年開始實施的流域斷面水質(zhì)考核生態(tài)補償機制就起到了子牙河流域水質(zhì)改善的作用，還曾獲中國地方政府創(chuàng)新獎。

　　事實上，謝剛一開始并非沒有考慮建立模型進行精確計算，但這種模型沒有可操作性，因此他們在設(shè)計過程中做減法。“我們在各種要素的基礎(chǔ)上考慮如何合理簡化?！敝x剛說，“這個生態(tài)補償辦法象征意義大于學(xué)術(shù)意義。補償?shù)馁Y金也不多，第一季度七千多萬。我們也承認(rèn)定量上可能不準(zhǔn)確，但起碼定性上沒問題?！?

山東第一季度各城市空氣質(zhì)量補償金額，只有省一級補償市一級。 （何籽/圖）

　　誰是“贏家”

　　“生態(tài)補償辦法很有效。獎罰不在多少，山東人很要面子，罰一分錢也事關(guān)面子。當(dāng)然，背后會影響提拔進步?！绷某黔h(huán)保局副局長傅衛(wèi)東說，山東是孔孟之鄉(xiāng)，山東人受儒家文化影響至深，因此很愛面子。2013年以來，每月公布一次質(zhì)量排名，尤其排在后面的城市壓力很大。各城市爭先恐后擺脫倒數(shù)位置，2013年上半年菏澤是倒數(shù)第一，下半年就變成了聊城。

　　不僅僅是面子，地方環(huán)保官員已明顯感受到“里子”的變化。

　　一名山東地方環(huán)保局官員說，大氣污染防治需要很多部門配合，而環(huán)保部門非強勢部門，協(xié)調(diào)困難。比如渣土車整治，與交警部門協(xié)調(diào)多次都無效。

　　“以前也有大氣防治領(lǐng)導(dǎo)小組，但環(huán)保部門安排給其他部門的工作，他們干或不干，領(lǐng)導(dǎo)不知道，環(huán)保部門又不能告狀。如果告狀，他們以后更不配合。”他說。

　　一個極端的例子是，該環(huán)保部門曾處罰電力公司的燃煤鍋爐，結(jié)果電力局停了環(huán)保局的電。

　　排名、“對賭”這樣的制度建設(shè)，成了地方治污改善的抓手。

　　原本是“優(yōu)等生”的威海，近兩年空氣質(zhì)量在下滑，但威海市環(huán)保局宣傳法制科科長張峰并不擔(dān)心，“市里對各縣區(qū)每月一調(diào)度，存在環(huán)境安全隱患的就采取治理行動，有市長批示，有市府辦直接督辦，力度比環(huán)保局還大。”

　　第一季度的最大“贏家”聊城，原本排名經(jīng)常倒數(shù)第一。當(dāng)從2013年第四季度開始，聊城市明顯加大了力度，每周分析一次空氣質(zhì)量，以前是每月一次。

　　“市長現(xiàn)場辦公的頻率增多了，上周，兩個市長同時現(xiàn)場辦公，在工地現(xiàn)場解決問題。”2014年5月14日，聊城市環(huán)保局副局長傅衛(wèi)東接受南方周末記者采訪時說，“污染治理都聽大官的。一把手重視才行，二把手都不行。聊城市主城區(qū)東昌府區(qū)規(guī)定，揚塵管理不到位的責(zé)任單位，一律問責(zé)，直至免職?！?

　　這是聊城2014年第一季度改善幅度最大的主要原因。但數(shù)據(jù)顯示，第二季度以來，聊城PM10同比惡化，原因是2014年城市大拆大建，拆遷面積是前十年的建設(shè)面積的總和。聊城市環(huán)保局將報告送達(dá)市領(lǐng)導(dǎo)，市領(lǐng)導(dǎo)要求采取“比經(jīng)濟發(fā)展還要嚴(yán)厲的管理考核辦法”。

　　真金白銀的“對賭”，如同杠桿一樣撬動了地方的積極性。

　　“生態(tài)補償辦法可以相當(dāng)大地解決大氣污染防治（環(huán)保部門）的權(quán)威性不足的問題。比如，工業(yè)污染由環(huán)保部門管，城市揚塵污染是屬于住建部門管，油品的流通環(huán)節(jié)屬于工商管理管，油品的質(zhì)量屬于技術(shù)監(jiān)督局管。污染防治的職能分散在政府的各個部門，而生態(tài)補償辦法可調(diào)動黨委主動協(xié)調(diào)各部門齊抓共管，聚集各社會力量，共同促進空氣質(zhì)量的改善?！鄙綎|省環(huán)保廳廳長張波說。

　　生態(tài)補償辦法還可相當(dāng)大的解決大氣污染防治的統(tǒng)籌性不足的問題。以前治污手段比較單一，由企業(yè)上繳排污費，經(jīng)財政統(tǒng)籌撥給企業(yè)進行治理。而生態(tài)補償辦法，將省市兩級的財力集中起來，其拉動作用明顯加強。

　　“七千多萬所起到的激勵作用可能比支持幾個具體項目強多了。如果省財政拿七千萬支持十七個市的大氣污染防治項目，一個市不到五百萬。而一個電廠的脫硫脫硝的治理項目都需上億元的資金，這五百萬，哪怕給一個項目都是杯水車薪。財政資金的拉動或引導(dǎo)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如生態(tài)補償方式明顯?！敝x剛說。

　　聊城市的950萬元補償，須由市環(huán)保局和市財政局安排資金使用計劃，報到省里，專款專用。聊城正在制定使用方向?！拔业南敕ㄊ?，環(huán)保工作由多部門來抓的，因此各主要部門都參與補償金的分配?？隙〞写碳ぷ饔?。”傅衛(wèi)東說。

　　未來7年，山東省計劃每年拿出1.5億元用于空氣質(zhì)量生態(tài)補償?！跋鄬τ谖廴痉乐蔚耐度?，這些資金還是很少?，F(xiàn)在，更多的資金繼續(xù)支持企業(yè)治污，而生態(tài)補償則是一種探索?！敝x剛說。

　　治標(biāo)，也要治本

　　“差等生”聊城卻成了治污明星，各地紛紛奔赴聊城求經(jīng)。聊城市環(huán)保局在介紹經(jīng)驗之后，也提出了問題，其中之一是，底下的縣市區(qū)的工作力度不大。因為省里的生態(tài)補償考核數(shù)據(jù)只是17市的城區(qū)數(shù)據(jù)，尚不能監(jiān)控更基層的數(shù)據(jù)。

　　“目前，縣市區(qū)的自動監(jiān)測站點還不夠多?！敝x剛坦承。

　　張波也認(rèn)為，省越過市監(jiān)管縣，效果未必好，市一級自會把省一級的考核壓力分解到縣區(qū)。
　　目前，《辦法》正在被逐級效仿。濟南已制定了市級生態(tài)補償辦法，計劃每年出資1000萬元。據(jù)悉，日照、臨沂等地也正在醞釀。

　　聊城市環(huán)保局也制定了地方生態(tài)補償辦法，已送達(dá)市財政局，但市財政局尚未簽署，認(rèn)為補償資金太多了，而市財政緊張?！霸绯雠_為好。獎罰越大，地方越重視。另外?？顚Ｓ?，有利于資金統(tǒng)籌。”傅衛(wèi)東說。

　　在面對求經(jīng)的外地官員們，聊城市環(huán)保局還坦承，目前僅止于治標(biāo)，治本措施不力。

　　治本，即為調(diào)整山東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，因為山東省環(huán)境空氣質(zhì)量與能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。山東省高耗能、高污染行業(yè)較多，如電力、建材、化工、冶金等。近年，山東省每年約消耗4億噸煤，占全國十分之一。單位國土面積的煤炭消耗量和污染排放量都在全國前列。

　　謝剛稱，山東省計劃通過發(fā)展核電、生物質(zhì)能、風(fēng)能等清潔能源，爭取到2020年把煤炭占一次能源的比例降到60%左右，并制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、通過市場手段逐漸促進企業(yè)改造升級。

　　“這在山東省是有先例的。2003年，我們針對水污染問題，出臺了造紙行業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)，把企業(yè)存留的選擇權(quán)交給企業(yè)，到2012年，我們的紙產(chǎn)量從原來的600多萬噸增至1500萬噸，利稅增加了2.5倍，污染物卻下降了62%，單位產(chǎn)品水耗降了百分之六七十。因此我們也出臺了大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)，想通過最近七年時間促進高污染、高排放的企業(yè)轉(zhuǎn)方針，調(diào)結(jié)構(gòu)。”

　　“大氣污染防治本身是一個非常復(fù)雜的工作，需要法律、經(jīng)濟、技術(shù)、行政、文化、公共參與等手段一起推動?？諝赓|(zhì)量生態(tài)補償辦法，就是經(jīng)濟激勵性手段?！敝x剛說。

　　而生態(tài)補償辦法公平與否的前提是監(jiān)測數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確，2008年4月1日，山東省于全國率先建設(shè)了全省環(huán)境自動監(jiān)控系統(tǒng)。2011年，山東省又啟動監(jiān)測管理體制改革，將“考核誰，誰監(jiān)測”的傳統(tǒng)變?yōu)椤罢l考核，誰監(jiān)測”，將監(jiān)測權(quán)上收一級，減少了監(jiān)測數(shù)據(jù)中的水份。2013年，山東省又通過招投標(biāo)，將監(jiān)測系統(tǒng)移交給社會機構(gòu)，省環(huán)保廳只做監(jiān)管者，并由省財政出錢購買數(shù)據(jù)。這使得地方作假更為困難。

　　2013年以來，山東省環(huán)保部門還聯(lián)合公安等部門打擊在線數(shù)據(jù)作假行為，迄今共查處20家企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作假行為，其中3起移交公安部門處理。