廣東“鎖定”生態(tài)控制線

　　2014年底前廣東確保要完成生態(tài)控制線的劃定，力爭明年出臺《廣東省生態(tài)控制線管理條例》。昨日，省住房和城鄉(xiāng)建設廳在廣州舉辦“廣東省綠道建設管理和生態(tài)控制線劃定工作宣貫培訓班”，內(nèi)容之一是指導各市開展生態(tài)控制線的劃定工作。至此，今年10月10日廣東省人民政府關于在全省范圍內(nèi)開展生態(tài)控制線劃定工作正式進入實操階段。

　　按照部署，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳被確定為“劃定生態(tài)控制線”的牽頭單位。各市要根據(jù)省政府的工作要求，積極行動，抓緊組織編制生態(tài)控制線劃定工作方案，盡快全面組織開展劃定工作，確保在2014年底前完成生態(tài)控制線劃定。廣東將在珠三角和粵東西北地區(qū)各選取1—2個城市進行生態(tài)控制線劃定試點，發(fā)揮示范帶動作用。同時，積極推進《廣東省生態(tài)控制線管理條例》立法，力爭明年出臺該條例。

　　廣東率先全國鎖定生態(tài)“紅線”

　　十八屆三中全會提出，“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。劃定生態(tài)保護紅線，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制?！睘榇耍瑥V東積極推進構建與新型城鎮(zhèn)化相適應的生態(tài)安全格局，成為全國率先啟動“生態(tài)控制線劃定”工作的省份之一。

　　2013年10月，廣東省人民政府印發(fā)了《廣東省人民政府關于在全省范圍內(nèi)開展生態(tài)控制線劃定工作的通知》（粵府函[2013]202號）。這意味著，廣東省在生態(tài)文明建設中，繼續(xù)先行先試成為“排頭兵”。

　　據(jù)了解，2005年，深圳市已先行先試，在全國率先劃定了基本生態(tài)控制線，將全市總用地的50%劃入了生態(tài)控制線范圍。通過深圳的經(jīng)驗，廣東在全省范圍內(nèi)推廣開展生態(tài)控制線劃定，體現(xiàn)了建設“宜居城鄉(xiāng)”、“美麗廣東”、“全國綠色生態(tài)第一省”的具體行動。

　　改革開放以來，廣東經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。截至2012年末，全省常住總人口達到1.06億人，城鎮(zhèn)化率達到67.4%，居全國前列；其中，珠江三角洲地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達83.84％，相當于中等發(fā)達國家水平，已進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的成熟階段。但是，在快速城市化發(fā)展過程中，粗放式經(jīng)濟增長方式和外延式城市建設模式使得資源環(huán)境的承受能力變得脆弱，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾逐步顯現(xiàn)并日益尖銳。

　　省住房和城鄉(xiāng)建設廳副廳長蔡瀛表示，城鄉(xiāng)發(fā)展必須走新型城鎮(zhèn)化道路，新型城鎮(zhèn)化是可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，是生態(tài)的城鎮(zhèn)化，要求必須改變以往依靠浪費資源、破壞環(huán)境換取經(jīng)濟增長的做法?！吧鷳B(tài)控制線對城鄉(xiāng)發(fā)展的約束是對其資源浪費、環(huán)境污染等負面行為的約束，而不是對其經(jīng)濟發(fā)展的約束?！?

　　“紅線”對廣東發(fā)展意義深遠

　　盡管廣東在生態(tài)文明建設方面取得長足發(fā)展，但目前而言，仍存在城鄉(xiāng)建設用地無序擴張，土地利用粗放低效。各地城市建設仍然還在“拼土地、拼資源、拼成本”的階段，“攤大餅”現(xiàn)象比較普遍，2004年以來，廣東城鄉(xiāng)建設用地以每年新增150平方公里的速度快速擴張。全省低效建設用地達13.33萬公頃。

　　其次表現(xiàn)為，城鄉(xiāng)發(fā)展和生態(tài)保護的矛盾依然突出。2004至2011年七年間，全省新增建設用地侵占的自然生態(tài)空間達1200平方公里，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、公園綠地系統(tǒng)、農(nóng)田保護區(qū)等，日益變?yōu)椤吧鷳B(tài)孤島”，需要從戰(zhàn)略高度整體性和系統(tǒng)性的予以保護。與此同時，生態(tài)管理體系亟待改善。

　　而隨著廣東在全省范圍部署開展生態(tài)控制線管理，將有以下幾方面的作用：一是強化綠色生態(tài)屏障，保護自然風貌，維系生態(tài)完整性、連續(xù)性和物種多樣性，保障生態(tài)安全。二是通過控制城市建設用地增長邊界，優(yōu)化土地利用功能結構，推動城市建設由增量擴張向存量優(yōu)化轉變，促進城市土地資源節(jié)約、集約利用。三是結合生態(tài)控制線內(nèi)土地的合理利用，推進自然公園體系、濕地、生態(tài)廊道、城市綠地、濱水空間等綠色網(wǎng)絡建設，實現(xiàn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活并重和人與自然的和諧發(fā)展。

　　生態(tài)控制線管理擬納入績效考核

　　據(jù)悉，劃定生態(tài)控制線后，廣東將從三個方面加強管理工作。

　　首先是實施分區(qū)管制。生態(tài)控制線內(nèi)的土地分為嚴格保護區(qū)、控制開發(fā)區(qū)，對建設項目實行分區(qū)管制。其次是嚴格控制建設項目。對規(guī)定允許建設項目實施嚴格的過程控制，要求其在規(guī)劃設計及建設過程中必須遵循環(huán)保生態(tài)的原則，嚴格控制開發(fā)強度，采用對生態(tài)環(huán)境影響程度較低的規(guī)劃建設技術，加強各項配套環(huán)保及綠化工程建設。第三是對既有建設項目及村莊實施分類處置?，F(xiàn)有對環(huán)境有嚴重影響的工業(yè)項目和開發(fā)項目逐步退出或有計劃遷移。

　　而實現(xiàn)有效監(jiān)管必須健全聯(lián)合監(jiān)管機制，創(chuàng)新監(jiān)管技術手段，完善考核獎勵機制，建立責權明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的生態(tài)控制線綜合監(jiān)管體系。

　　省住建廳建議，各級政府建立健全生態(tài)控制線綜合監(jiān)管制度，將生態(tài)控制線管理作為重點工作納入績效考核。省住建廳也將建立定期監(jiān)督、定期評估機制。同時建立智慧城鄉(xiāng)空間信息平臺，將生態(tài)控制線樁點坐標、影像資料等納入信息平臺，運用空間數(shù)據(jù)庫實行動態(tài)管理。生態(tài)控制線執(zhí)法主管部門將利用遙感技術等現(xiàn)代科技手段，對生態(tài)控制線內(nèi)違法建設行為進行動態(tài)監(jiān)測。

　　生態(tài)控制線劃定后能否調(diào)整？

　　生態(tài)控制線作為“紅線”，一經(jīng)劃定，將具有嚴格的法律效力。當遇到上層規(guī)劃發(fā)生變化或其他不可抗因素，所劃定的生態(tài)控制線是否允許調(diào)整？如需調(diào)整，將遵循怎樣的原則？

　　蔡瀛解釋，實行生態(tài)控制線管理的目標是建立一項長久有效的生態(tài)環(huán)境保護政策，必須嚴格限制試圖調(diào)整生態(tài)控制線的行為，以維護生態(tài)控制線的權威性與生命力。

　　生態(tài)控制線調(diào)整只有在國家、省、市重大項目建設需要或者上位規(guī)劃調(diào)整，確需對生態(tài)控制線進行局部調(diào)整的情況下才能依程序進行。調(diào)整生態(tài)控制線必須遵循生態(tài)優(yōu)先、總量不減、占補平衡、生態(tài)功能相當?shù)脑瓌t。

　　據(jù)了解，根據(jù)省政府《關于在全省范圍內(nèi)開展生態(tài)控制線劃定工作的通知》要求，各地市將在2014年4月底前完成工作方案，經(jīng)審查批準后，依據(jù)工作方案全面開展本地區(qū)生態(tài)控制線劃定工作，劃定工作原則上應在2014年底前完成。各地級以上市政府應于2015年3月底前將本地區(qū)生態(tài)控制線劃定成果匯總報送省住房城鄉(xiāng)建設廳備案。

　　【名詞解釋】

　　生態(tài)控制線

　　生態(tài)控制線是指為了維護生態(tài)系統(tǒng)安全，防止城鄉(xiāng)建設用地無序蔓延，保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，在尊重城市自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下，根據(jù)有關法律、法規(guī)的規(guī)定，所劃定的生態(tài)保護用地范圍的界線。

　　生態(tài)控制線既包括具有重大自然、人文價值和區(qū)域性影響的、為保證城市經(jīng)濟社會正常和諧發(fā)展需要進行控制的各類生態(tài)用地及綠色開敞空間，也包括用于改善生態(tài)、保護環(huán)境、美化城市，為居民提供游憩、防災、避險的場地和各類大型城市綠地控制范圍。

　　【深圳讀本】

　　“紅線”沒給經(jīng)濟發(fā)展套上“緊箍咒”

　　深圳于2005年在全市劃定基本生態(tài)控制線并頒布實施《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，基本生態(tài)控制線劃定了深圳最本底的生態(tài)資源，生態(tài)控制范圍約占全市一半。線內(nèi)開發(fā)受到嚴格限制，迫使深圳土地供應從新增開發(fā)向存量優(yōu)化轉變。同時，深圳還制定了生態(tài)控制線的動態(tài)調(diào)整方案。

　　此外，2005年10月，深圳市啟動生態(tài)控制線建設動態(tài)遙感監(jiān)測工作，利用衛(wèi)星遙感對生態(tài)控制線內(nèi)違法建設行為進行動態(tài)監(jiān)測，并建立違法建設查處共同責任機制。

　　實踐證明，“紅線”的劃定并沒有為深圳的經(jīng)濟發(fā)展套上“緊箍咒”。2006年以來，深圳仍保持年均10%以上的較快經(jīng)濟增長速度，同時期城市全年的陰霾天數(shù)由231天降至77天。近年來，深圳的藍天白云吸引了不少項目投資及高素質人才落戶，已成為城市經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的新引擎，這就是生態(tài)效益的具體體現(xiàn)。

　　【他山之石】

　　昨日舉辦的全省綠道網(wǎng)及生態(tài)控制線規(guī)劃建設管理培訓中，省住建廳還特別邀請了英國倫敦大學、荷蘭代爾夫特理工大學以及國內(nèi)相關領域的九位知名專家授課。國外在“生態(tài)控制線”劃定工作中有哪些先進經(jīng)驗？

　　據(jù)介紹，生態(tài)控制線在發(fā)達國家已經(jīng)非常普遍，歐美地區(qū)通常叫做“城市空間增長邊界”，其基本功能是控制城市建設用地的無節(jié)制擴張，是城市增長管理最有效的手段和方法之一。

　　1938年，英國制定《綠帶法》，用法律形式保護倫敦和附近各郡城市周圍的大片地區(qū)，限制城市用地的膨脹。1955年頒布了具有歷史意義的第42號通告，明確要求有關地方當局應編制綠帶規(guī)劃。

　　1973年，美國俄勒岡州首次通過州法，要求所有的城市都要在城市總體規(guī)劃中劃定城市增長邊界，禁止超過新建居民區(qū)和公交系統(tǒng)并鼓勵市區(qū)內(nèi)部土地的混合開發(fā)利用。

　　此外，英國倫敦、美國芝加哥、澳大利亞墨爾本等城市均通過規(guī)劃劃定了城市的生態(tài)控制范圍，將主要建設用地指標集中在大都市區(qū)和周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)，并制定了相應的保障措施，落實規(guī)劃要求。