生態(tài)控制線：深圳“生命線”

　　上周末，深圳市規(guī)劃局在蓮花山擺設(shè)咨詢(xún)臺(tái)，為前來(lái)尋求幫助的人士提供咨詢(xún)，宣傳建設(shè)生態(tài)城市的理念。本報(bào)記者 姜志強(qiáng) 攝

　　12月4日是全國(guó)法制宣傳日。上周末，深圳市規(guī)劃局在蓮花山參加全市的法制宣傳日活動(dòng)，向廣大市民重點(diǎn)宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃法和我市基本生態(tài)控制線。 

　　《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》今年1月1日起施行，取代此前的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，對(duì)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。 

　　基本生態(tài)控制線是我市的“生命線”。自2005年11月在全國(guó)率先劃定了基本生態(tài)控制線以來(lái)，市政府配套出臺(tái)了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》、《關(guān)于執(zhí)行＜深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定＞的實(shí)施意見(jiàn)》，以政府規(guī)章的形式為基本生態(tài)控制線管理提供了法律依據(jù)，為基本生態(tài)控制線在城市建設(shè)過(guò)程中的有效落實(shí)提供了法律和政策保障。 

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　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法追求以人為本 

　　今年實(shí)施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，作為國(guó)家層面的法律，充分體現(xiàn)了崇尚法制、追求和諧與以人為本的規(guī)劃理念。新法實(shí)施之后，我市迅速部署宣傳貫徹工作。專(zhuān)家表示，貫徹實(shí)施新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)我市轉(zhuǎn)型期城市發(fā)展具有重要意義，它不僅對(duì)城市規(guī)劃，而且對(duì)于發(fā)改、國(guó)土、建設(shè)、交通、環(huán)保、水務(wù)等部門(mén)工作都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。 

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法充分體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的原則。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)出繁榮局面，城市數(shù)量的快速增加，以及龐大的流動(dòng)人口帶來(lái)的壓力，對(duì)我國(guó)城市和農(nóng)村的管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這一法律的頒布，標(biāo)志著我國(guó)將針對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，進(jìn)行有效調(diào)控，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。 

　　其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌作用，用規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地的擴(kuò)張進(jìn)行規(guī)范，這一點(diǎn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著重要意義。該法第30條規(guī)定：“城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，應(yīng)當(dāng)合理確定建設(shè)規(guī)模和時(shí)序，充分利用現(xiàn)有市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，嚴(yán)格保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)地方特色。在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)?！钡?8條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)?！钡?9條規(guī)定：“規(guī)劃條件未納入國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的，該國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同無(wú)效?！?nbsp;

　　第三，這部法律明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃與其他規(guī)劃如發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間的關(guān)系，做到了相互銜接，這是我國(guó)規(guī)劃史上的創(chuàng)新。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第42條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可。 

　　第四，城鄉(xiāng)規(guī)劃法首次將公共利益寫(xiě)進(jìn)法律并作為其核心內(nèi)容，體現(xiàn)了規(guī)劃對(duì)公共利益的優(yōu)先關(guān)注。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第29條規(guī)定，城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，妥善處理新區(qū)開(kāi)發(fā)與舊區(qū)改建的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧進(jìn)城務(wù)工人員生活和周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、村民生產(chǎn)與生活的需要。 

　　第五，城鄉(xiāng)規(guī)劃法確立了規(guī)劃的剛性和彈性的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。規(guī)劃部門(mén)有關(guān)人士介紹，新的法律專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”部分，提出規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中要進(jìn)行維護(hù)和修訂，做到剛性和彈性的統(tǒng)一。城鄉(xiāng)在不斷變化，影響城鄉(xiāng)發(fā)展的因素也在發(fā)展變化，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應(yīng)發(fā)展的需要，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，以利于城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。這就要求規(guī)劃的編制單位必須時(shí)刻關(guān)注規(guī)劃的實(shí)施情況以及城鄉(xiāng)的發(fā)展變化，適時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行必要的調(diào)整和修改，以適應(yīng)變化了的城鄉(xiāng)發(fā)展需要。 

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法中首次將近期建設(shè)規(guī)劃寫(xiě)進(jìn)了法律，而深圳，實(shí)際上在創(chuàng)新規(guī)劃技術(shù)和實(shí)施機(jī)制等方面一直進(jìn)行著不懈的努力，提前對(duì)近期建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行了研究。2003年，我市創(chuàng)造性地首次編制了近期建設(shè)規(guī)劃，同時(shí)規(guī)劃確定了城市發(fā)展的五大目標(biāo)：即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、城市空間發(fā)展、支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展和交通運(yùn)輸發(fā)展。 

　　為更好地發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的調(diào)控作用，2005年11月，我市還創(chuàng)新實(shí)施近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃制度。根據(jù)《決定》，近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃主要包括全市建設(shè)項(xiàng)目用地計(jì)劃、城中村（舊村）與舊城改造計(jì)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃等內(nèi)容，由市政府規(guī)劃部門(mén)會(huì)同其他相關(guān)部門(mén)組織編制，并實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)申報(bào)制度。近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃是一項(xiàng)新生事物，在實(shí)施過(guò)程中，經(jīng)歷了由不成熟到逐步成熟，由不了解到逐步認(rèn)同的過(guò)程，目前該計(jì)劃的編制實(shí)施已日臻完善，對(duì)落實(shí)近期建設(shè)規(guī)劃和城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重大作用。 

　　2 

　　一半土地劃入 

　　生態(tài)控制線 

　　基本生態(tài)控制線是為了保障城市基本生態(tài)安全，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)性、完整性和連續(xù)性，防止城市建設(shè)無(wú)序蔓延，在尊重城市自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際情況劃定的生態(tài)保護(hù)范圍界線。當(dāng)前世界各國(guó)都非常重視生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，把保護(hù)環(huán)境放到關(guān)系人類(lèi)生存與發(fā)展的高度。2006年底，深圳市域總面積1953平方公里中，建設(shè)用地總量已達(dá)到730平方公里左右，城市建設(shè)用地持續(xù)快速擴(kuò)張，城市自然生態(tài)空間總量逐年減少，城市生態(tài)資源面臨巨大壓力。

　　基本生態(tài)控制線是我市為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。它參照聯(lián)合國(guó)確定的有關(guān)生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用碳氧平衡法原理分析論證而劃定。深圳是全國(guó)少數(shù)幾個(gè)人口密度最高、人地矛盾最突出的城市之一。該線劃定以8處大型區(qū)域綠地和18條城市生態(tài)廊道組成的市域生態(tài)綠地系統(tǒng)作為基礎(chǔ)，在維護(hù)整體生態(tài)格局的前提下，結(jié)合現(xiàn)狀的建設(shè)情況既綜合考慮城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的建設(shè)需求，又兼顧保持良好生態(tài)環(huán)境的需要。劃定過(guò)程中廣泛征求各方面意見(jiàn)，前后經(jīng)歷了草案、政府部門(mén)與公眾咨詢(xún)、草案修訂和上報(bào)審批四個(gè)階段，最終劃定基本生態(tài)控制線內(nèi)土地面積為974平方公里，約占全市總面積的一半。 

　　3 

　　生態(tài)線內(nèi)合法建筑分三類(lèi)管理 

　　保證生態(tài)系統(tǒng)完整性與連續(xù)性，基本生態(tài)控制線劃定過(guò)程中，少量建成區(qū)不可避免地被劃入基本生態(tài)控制線，線內(nèi)存在一些建筑物和一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。 

　　據(jù)介紹，我市對(duì)線內(nèi)各類(lèi)已建成的合法住宅及其配套設(shè)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性建筑等，根據(jù)對(duì)生態(tài)影響的程度，分別采用三種不同的管理方法。 

　　一、線內(nèi)各類(lèi)已建成的合法住宅及其配套設(shè)施，以及污染物排放達(dá)標(biāo)、對(duì)生態(tài)保護(hù)無(wú)不利影響的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性建筑，可按現(xiàn)狀、現(xiàn)用途保留使用； 

　　二、線內(nèi)各類(lèi)已建成的合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性建筑，對(duì)生態(tài)保護(hù)有不利影響的，規(guī)劃管理部門(mén)應(yīng)協(xié)同各區(qū)政府、街道辦事處和環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門(mén)，引導(dǎo)相關(guān)權(quán)利人進(jìn)行改造。其中不符合產(chǎn)業(yè)政策的，應(yīng)在2009年12月31日之前完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)為與生態(tài)保護(hù)不抵觸的適宜用途； 

　　三、線內(nèi)各類(lèi)已建成的合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性建筑，不符合環(huán)境保護(hù)、水資源保護(hù)、水土保持、河道堤防等法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范要求，無(wú)法整改或整改不合格的，環(huán)境保護(hù)、水務(wù)等有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)依法吊銷(xiāo)相關(guān)許可證，并由工商主管部門(mén)依法查封該經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，土地主管部門(mén)依法收回土地使用權(quán)并給予補(bǔ)償。 

　　實(shí)施意見(jiàn)所稱(chēng)與生態(tài)保護(hù)不抵觸的適宜用途，是指科技研發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等資源、環(huán)境消耗低的用途。 
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　　4 

　　生態(tài)線內(nèi)原居民點(diǎn)分類(lèi)疏導(dǎo) 

　　對(duì)于基本生態(tài)控制線內(nèi)的原農(nóng)村居民點(diǎn)，管理規(guī)定明確指出，線內(nèi)原農(nóng)村居民點(diǎn)原則上不在原址實(shí)施舊村改造，各區(qū)政府應(yīng)依據(jù)有關(guān)規(guī)劃制定搬遷方案，逐步實(shí)施。確需在原址改造的，應(yīng)制定改造專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)規(guī)劃主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)主管部門(mén)審核公示后，報(bào)市政府批準(zhǔn)。 

　　在原址實(shí)施舊村改造的，不得超過(guò)2005年11月1日《管理規(guī)定》實(shí)施時(shí)已建成的用地范圍和建筑面積。 

　　各區(qū)政府和規(guī)劃、土地主管部門(mén)應(yīng)依法制定引導(dǎo)政策，鼓勵(lì)線內(nèi)原農(nóng)村居民點(diǎn)異地統(tǒng)建，將線內(nèi)原農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)用地逐步置換成生態(tài)保護(hù)用地。 

　　線內(nèi)已劃定原農(nóng)村宅基地或者在城市化過(guò)程中確定非農(nóng)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)但至今尚未建設(shè)住宅的原村民，原則上應(yīng)由所在街道辦事處組織在基本生態(tài)控制線范圍之外集中建設(shè)公寓式多層建筑。在線內(nèi)建成區(qū)的零星地塊內(nèi)已劃給宅基地但尚未建設(shè)的原村民，按照有關(guān)規(guī)定程序經(jīng)批準(zhǔn)的，可在線內(nèi)建設(shè)住宅，但建筑面積不得超過(guò)所在地居民小組的戶(hù)均水平，建筑高度不得高于現(xiàn)狀平均高度，并應(yīng)符合其他相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。 

　　5 

　　生態(tài)線內(nèi)違法建筑分類(lèi)處理 

　　基本生態(tài)控制線內(nèi)存在和新發(fā)生的違法建筑，是各界十分關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題，在上周末的法制宣傳日活動(dòng)中，市規(guī)劃局有關(guān)人士表示，對(duì)線內(nèi)各類(lèi)違法建筑，根據(jù)發(fā)生的時(shí)間，分別適用相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章予以處理。 

　　一、對(duì)1999年3月5日之前發(fā)生的違法建筑，按歷史遺留問(wèn)題，嚴(yán)格依照《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性違法建筑若干規(guī)定》進(jìn)行處理。 

　　二、對(duì)1999年3月5日之后發(fā)生的違法建筑，按照相關(guān)法律、法規(guī)和本市有關(guān)決定的規(guī)定嚴(yán)肅處理。 

　　三、對(duì)位于一級(jí)水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的違法建筑在2007年底之前堅(jiān)決依法予以拆除。 

　　據(jù)了解，上述一、二項(xiàng)違法建筑依法處理后，經(jīng)確權(quán)可作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用途的，其入駐的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)符合貿(mào)易工業(yè)、環(huán)境保護(hù)和水務(wù)等主管部門(mén)關(guān)于項(xiàng)目準(zhǔn)入的相關(guān)要求，并按照本實(shí)施意見(jiàn)關(guān)于線內(nèi)已建成的合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性建筑的相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行管理。 

　　上述一、二項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性違法建筑依法處理后，經(jīng)確權(quán)可作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用途在線內(nèi)保留使用，補(bǔ)簽出讓合同確定的土地使用年限不得超過(guò)25年。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。