“3座大山”阻礙城市群建設 怨言直指北京上海

　　[I]中國城市群的發(fā)展一直以來為人詬病，很多人認為，行政區(qū)劃和經(jīng)濟區(qū)劃的不重合造成了今天的局面。在環(huán)渤海、長三角、珠三角三大城市群之后，各地紛紛開始提出城市群概念。但是對比國外城市群的發(fā)展，有一個問題需要決策者解答：城市群真的越多越好嗎？[/I] 　　[B]長三角怨言直指大上海，京津合作不利責任在北京？[/B] 　　[B]長三角怨言直指大上海[/B] 　　[B]心向上海[/B] 　　國際先驅(qū)導報上海特約記者凌飛語報道 2004年上半年，記者到寧波采訪一個敏感報道，一聽說記者本人是從上海來的，當?shù)氐呢撠熗玖⒓从枰粤藷崆榈慕哟?，而同去的一位北京來的記者則被拒之門外。 　　記者的上海同行都有這個感覺，在上海周邊的蘇南浙北采訪，上海記者的身份頗為實用，而這一點也從某種程度上證明了上海在長三角城市群的龍頭作用。 　　全國人大代表、原湖州市市長黃坤明的觀點很有代表性，他在一次公開場合表示，“長三角”各城市的任務不僅是與上海接軌，更在于以上海為龍頭，構(gòu)建現(xiàn)代的經(jīng)濟帶和都市群，把長江三角洲建成新型工業(yè)密集、現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)達、高素質(zhì)人才匯聚、具有競爭力的地區(qū)。 　　同質(zhì)競爭 　　上海的領袖作用在長三角地區(qū)是得到公認的，但與此同時，它時不時表現(xiàn)出來的“霸氣”卻讓周邊的一些“小兄弟”頗為不平。 　　同樣是在寧波，上?；ň拶Y打造自己的深水港就讓寧波市的領導頗為不快。由國家投資的寧波北侖港可接納第五代甚至更大型集裝箱船，據(jù)寧波市的官員透露，這個港口本身就是為了上海而建的，因為“寧波本身沒有那么多貨物可供運輸”。但是，上海市興建世界級港口的夢想還是促使他們上馬了洋山港工程，據(jù)說，這個港口計劃為1300萬標箱，規(guī)模超過香港。 　　而浙江省方面對此問題的回應是興建跨海大橋，來爭奪上海乃至蘇南地區(qū)的貨源，由于和上海方面沒有談妥，最后這個跨海大橋的另一端被迫選在了嘉興。但即使這樣，洋山港的前景仍然因此變得模糊。 　　事實上，洋山港項目一開始就受到了一些人的質(zhì)疑。有專家分析說：“洋山深水港受自然條件的限制，一年中經(jīng)歷大風大雨氣候的時間通常長達1個月左右，實際作業(yè)天數(shù)只有270天，而且不可作業(yè)天數(shù)都集中在外貿(mào)出口旺季。眾所周知，8月至9月為臺風多發(fā)季節(jié)，同時也是冬季服裝及輔料出口旺季?！绷硗?，還有人擔心，正在建設中的蘆洋大橋(從上海到洋山)也可能因天氣和貨物運輸量過大倒塌?！帮L險很大！” 　　對此，原寧波市市長，現(xiàn)在的國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長劉福垣仍然印象深刻，他告訴記者：“北侖港原本就是為上海準備的，但現(xiàn)在上海卻又要自己再建一個大港，這就脫不了重復建設的嫌疑了。這是地區(qū)相互不合作最大的一個例證?！? 　　地方保護主義盛行 　　過度的競爭造就了地方保護主義的盛行，在其背后的則是區(qū)域協(xié)調(diào)機制的缺失。 　　雖然上海是長三角地區(qū)的老大，但是上海的產(chǎn)品在進入浙江和江蘇時，仍然要遭遇地方保護主義。上海市質(zhì)量技術監(jiān)督局長錢仲裘抱怨說，上海的企業(yè)反映，在浙江、江蘇一些城市遭遇到許多以檢測為名行地方保護之實的事情，尤其是有的地方不僅不打擊那些假冒上海名牌產(chǎn)品的行為，反而保護甚至縱容發(fā)展這種假冒經(jīng)濟，有一次上海市有關方面通過該省政府部門下到某縣打擊假冒行為，該縣的負責人避而不見，躲到了一邊。 　　一位來自民營企業(yè)的全國人大代表也反映，在江蘇免檢的產(chǎn)品到了外省市還要再檢，甚至在同一個省內(nèi)，這個城市的免檢商品進入其他城市還要再從上到下“跑一趟”。這實在讓許多企業(yè)吃不消，“時間成本、入市成本太大了”。 　　據(jù)了解，原來上海市2002年申博成功后，為建設世博會場館和配套設施，上海市需要動遷接近4000多戶企業(yè)，這個消息起初令周邊城市大為激動，以為起碼能由此在世博會項目之前便分得一杯羹，不料上海市卻找各個區(qū)縣內(nèi)部消化了事，弄得周邊地區(qū)的希望完全落空，紛紛抱怨，有專家對記者說，大上海不是要發(fā)展高科技嗎，干什么還抱著那些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不放手？ 　　京津合作不利責任在北京？ 　　環(huán)渤海和珠三角城市群與長三角相比，因為核心城市的缺乏，而顯得問題更為嚴峻。這兩個地區(qū)的幾個主要城市一直爭風吃醋，造成不必要的資源浪費。 　　關于環(huán)渤海經(jīng)濟圈的構(gòu)想早在1986年就已經(jīng)提出，18年過去，這個地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟仍然停滯不前，以至于從去年開始，呼吁重啟這一經(jīng)濟圈的聲音仍然不絕于耳。有專家稱，京津兩大城市對于環(huán)渤海城市群是一個“負拉動”——從這一地區(qū)抽取資源與資金，卻沒有反哺區(qū)域經(jīng)濟。 　　1987年國務院把天津定位為“環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟中心”，天津的口號是打造現(xiàn)代化國際港口大都市和中國北方重要經(jīng)濟中心，然而，十年來和北京的差距卻越來越大。一位不愿透露姓名的天津?qū)＜腋嬖V記者：“北京的首都優(yōu)勢壓得天津喘不過氣，只要天津要上一個項目，北京肯定要跟進。北京看著天津的泰達開發(fā)區(qū)搞得不錯，就想把這一開發(fā)區(qū)弄過去。北京說自己沒有出?？?，就曾提出要把天津港劃歸北京管轄?！? 　　中科院區(qū)域發(fā)展與資源研究中心副主任樊杰也認為，責任主要在北京。他說，京津合作失效的癥結(jié)主要在北京。京津的發(fā)展長期各自為政，缺乏聯(lián)合，包括產(chǎn)業(yè)項目之爭、基礎設施之爭、港口之爭等在內(nèi)的無序競爭，如同天津爭水，密云水庫不再給天津供水，北京建立京唐港等等，改變了華北地區(qū)的經(jīng)濟基本格局，致使早期京津唐規(guī)劃倡導的理念沒有被貫徹實施，給北京持續(xù)發(fā)展帶來一系列的問題。北京應繼續(xù)強化政治、文化、金融、信息、高科技產(chǎn)業(yè)基地等功能，其他工業(yè)項目的建設，應當更多地采取同天津、唐山的分工合作的方式。天津在現(xiàn)代制造業(yè)和輕紡工業(yè)加工、唐山在基礎原材料工業(yè)等領域，形成若干支柱產(chǎn)業(yè)。 　　在京津競爭的背后，這一地區(qū)的另一個行政單位河北也是牢騷滿腹。有專家總結(jié)說，河北主要做的就是為別人做嫁衣，而自身的發(fā)展則被耽誤。譬如水資源稀缺是整個華北地區(qū)的通病，河北卻要勒緊褲帶，為北京和天津義務供水，引灤入津和“引拒(馬河)濟京工程”給河北帶來的不僅僅是用水難，還有要保護植被確保水資源不能被污染，生產(chǎn)成本疊加，嚴重阻礙了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。 　　在珠三角地區(qū)，除了深圳、廣州和香港三個城市一直在為爭奪老大的地位而努力外，其他一些城市由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相同，經(jīng)濟發(fā)展水平相似，也各家都有一個小算盤。其中最為明顯的就是佛山市。 　　佛山原來的定位是成為廣東省的第三大城市，但是佛山屬下的幾個縣級市和其代管的幾個縣級市仍然呈“離心”發(fā)展，其行政區(qū)內(nèi)的順德更是一直擁有自己單獨的電話區(qū)號、自己的車牌號碼、自己的一套規(guī)劃遠景，早就有擺脫佛山的代管而成為與佛山平起平坐的地級市的傾向。（記者宋勿） 　　[B]建城市群？先改政績考核辦法！[/B] 　　1957年，法國著名經(jīng)濟學家戈特曼(Jean Gottmann)教授提出“大都市圈”理論：由一兩個大城市或特大城市作為一定行政區(qū)域的核心，輻射并帶動周邊范圍內(nèi)的一批中小城市，連接成為世界范圍內(nèi)有一定影響力、競爭力的區(qū)域城市群或城市帶。 　　從這以后，世界前兩大經(jīng)濟體美國和日本的城市群發(fā)展被國際上的專家看成是對這一理論的有力證明。但是中國的城市圈在經(jīng)過20年的發(fā)展后，仍然沒有達到人們預期的高度。 　　20世紀下半葉，美國GDP的主要貢獻出自大紐約區(qū)、大芝加哥(五大湖)區(qū)和洛杉磯區(qū)，這三大組團式城市群對美國的經(jīng)濟整體貢獻率為67％；而日本GDP則主要產(chǎn)出于大東京區(qū)、坂神區(qū)、名古屋區(qū)，這三大組團式城市群對日本的經(jīng)濟整體貢獻率超過70％。就中國而言，珠江三角洲的GDP目前約占全國的10％，長江三角洲的GDP約占全國的18％，京津唐環(huán)渤海灣地區(qū)約占全國的7％。這三大組團式城市群對中國的經(jīng)濟整體貢獻率僅達35％。 　　[B]行政區(qū)劃是最大障礙？[/B] 　　很多人都將這一歸結(jié)為行政區(qū)劃的問題，認為調(diào)整行政區(qū)劃可以使中國城市群之內(nèi)的地方保護主義和過度競爭得到消解。 　　國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長劉福垣對此分析說：“最關鍵的一點在于中國的行政區(qū)劃和經(jīng)濟區(qū)劃是相互矛盾的，有非常尖銳的問題，行政區(qū)劃定下的官員在執(zhí)行經(jīng)濟區(qū)劃的功能，完全割裂?！? 　　他告訴記者，現(xiàn)在中國的行政體制，有15個行政級別，一個人在仕途上要有成就，那只能在每個級別上待兩年左右，這就導致其為了爭取自己的政治成績，多搞形象工程，搞短平快項目，很難穩(wěn)定心思從長遠角度進行地區(qū)規(guī)劃——長期項目的短期效應不好，政治成績就沒有了，這導致在客觀上沒有鼓勵地方官員進行長遠規(guī)劃的動力。譬如現(xiàn)在把城市搞得比較漂亮，公路也修了，但有時候這種項目的延伸實用性不大。 　　[B]考核體系應該改變[/B] 　　針對這種情況，華東師范大學長江流域發(fā)展研究院的沈玉芳教授認為，在目前的體制下，沒有理由一味指責地方政府。因為政府把本地就業(yè)、稅收放在重要位置來考慮，有其一定合理性?，F(xiàn)在的問題是，要找到突破現(xiàn)有體制障礙的辦法。 　　他建議，可以從統(tǒng)計、稅收、金融等方面著手，建立利益協(xié)調(diào)機制，進而建成中央有效調(diào)控下開放式的區(qū)域性金融體系和資本市場，使城市群一體化達到事半功倍的效果。 　　曾經(jīng)有建議在探討長三角發(fā)展之時指出，要改變目前的行政區(qū)劃，將長三角諸城市都圈進來，上海說了算。但這種提法遭到很多學者的反對，諸侯經(jīng)濟看起來是由行政區(qū)劃問題而生，實質(zhì)與中央對地方政府設立的考核體系相關聯(lián)，地方官要政績，就得拿出GDP，拿出引資額、就業(yè)率等。 　　[B]觀念是另一大命門 [/B] 　　龍永圖近年來一直在關注城市群的發(fā)展。他在談到這一問題時指出，行政區(qū)劃是長期形成的，想消除是不可能的。但是，從經(jīng)濟發(fā)展的角度考慮的話，應該大大削弱行政區(qū)劃的一些東西，比如行政區(qū)劃的觀念、行政區(qū)劃下的考核體系等。 　　但龍永圖也指出，如果不解決觀念問題，僅僅從行政規(guī)劃的角度去考慮是沒有意義的。因為你今天可以把蘇州劃過去，明天可以把無錫劃過去。如果不轉(zhuǎn)變觀念，沒有一個全球生產(chǎn)的觀念，單想靠擴大地域來發(fā)展一體化不能解決根本問題。 　　而民間的融合顯然也是一個不容忽視的問題。中國人地域觀念在很多情況上表現(xiàn)得很明顯。河北省社會科學院的一位專家對記者說，比如河北和北京、天津合作，從一開始，可能就只是打下手的。配合沒有問題，但是如果河北人在和京津兩地人合作之時，遭遇歧視，那么區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的信任感就很難建立，而這種民間的情緒性指標并非無關緊要，“很多時候政策都有了，但細節(jié)卻足以毀掉一切?！?（記者凌飛語 記者宋勿） 　　[B]美日城市圈發(fā)展鏡鑒[/B] 　　打開美國地圖，美國東北部大西洋沿岸是人口最密集的地區(qū)，這里也是世界六大城市群之首的地區(qū)。美國的大西洋沿岸城市群從波士頓到華盛頓，包括波士頓、紐約、費城、巴爾的摩、華盛頓幾個大城市，共40個10萬人以上的城市。該城市帶長965公里，寬48到160公里，面積13.8萬平方公里，占美國面積的1.5％。該區(qū)人口6500萬，占美國總?cè)丝诘?0％，城市化水平達到90％以上。 其實在世界六大城市圈中，西方發(fā)達國家占了5個，包括北美五大湖城市群，日本太平洋沿岸城帶、歐洲西北部城市帶、英國倫敦城市帶。這些城市帶的發(fā)展，經(jīng)歷了一個政治博弈和觀念變遷的歷史過程。 　　[B]城市圈發(fā)展利弊方興[/B] 　　在紐約市中心上班的人，往往都在周邊地區(qū)居住。小職員如此，大人物也不例外。一次記者晚上采訪美中關系委員會主席何立強，采訪到一半，他抱歉地告訴記者，長話短說，因為要趕最后一班城市輕軌回家。 　　一位美國學者曾表示，衡量一個地區(qū)在同國內(nèi)外競爭能力上的經(jīng)濟標準、環(huán)境標準和公平標準，應當包括植被、中心、機動性、勞動力及管理5大方面。在從19世紀中期工業(yè)化高速發(fā)展的社會開始，機動性，勞動力、中心化的概念，就被逐漸重視。紐約、費城、波士頓、巴爾的摩成為了美國與世界的進出口中心，資金在這里高度積累并且迅速升值。但是美東城市圈的做大，也在一定程度上帶來了美國的困惑。 　　從上個世紀上半葉開始，大量農(nóng)業(yè)人口向城市遷移，經(jīng)濟資源和政治資源高度集中，少數(shù)人掌握了多數(shù)利益，并且形成了政治中心集中在美東地區(qū)，紐約、波士頓、費城等地大量聚集政治精英的現(xiàn)象。美國學術界認為，自由主義在美國的興起，與美國城市圈發(fā)展密不可分。這種集中，導致了美國發(fā)展的失衡，中南部地區(qū)的人群無法掌握政治和經(jīng)濟的話語權，盡管那里是美國重要的油料加工、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等基地。即使在美東城市圈中，也出現(xiàn)了交通堵塞，超級城市做大，企業(yè)競相擴建，污染、公害、供水困難等問題。 　　如何拯救城市圈，這不但是政治規(guī)劃問題，同時更是一個綠色發(fā)展觀的挑戰(zhàn)。 　　[B]如何拯救現(xiàn)代城市圈[/B] 　　城市圈的歷史，也是現(xiàn)代化過程中管理觀念變遷的過程。以紐約波士頓為中心的美國大西洋沿岸城市圈也經(jīng)歷了三次重大調(diào)整。1921年第一次調(diào)整主要是向郊區(qū)擴散，辦公區(qū)大量外遷，此次調(diào)整帶來了城市規(guī)劃鋪張、土地資源利用率低下的問題；1968年的第二次規(guī)劃，主要是建設區(qū)域規(guī)劃的總原則，包括建立多個城市中心，協(xié)調(diào)新城市與保持區(qū)域總體自然狀態(tài)的關系，但是此次規(guī)劃最后被認為是失敗的，因為土地利用效率降低，城市“空洞化”現(xiàn)象再現(xiàn)等多種問題此起彼伏。 　　現(xiàn)代城市帶和城市圈的拯救，實際上是在全球化進程中保持科學發(fā)展的治管能力的體現(xiàn)。1996年美國東北部大西洋沿岸城市帶的規(guī)劃，重新確立了“拯救處于危險之中的紐約都市圈”的全新理念。按照在中國南通召開世界城市帶高峰論壇的提法，一是體現(xiàn)了在經(jīng)濟全球化進程中擴大地區(qū)競爭力的視野，二是闡明了紐約與新澤西州和康涅狄格州共同繁榮的重要性，三是提出了“再連接，再中心化”的總體思路。 　　與美國相似的情況發(fā)生在日本，日本的太平洋沿岸城市圈，也在20世紀90年代末經(jīng)歷了拯救與政策調(diào)整的過程。據(jù)世界城市帶高峰論壇介紹，在1998年3月，日本第五個首都圈建設規(guī)劃方案出臺，這個方案的重點是尊重各區(qū)域個性化發(fā)展和多樣化的選擇，提出了“參與與合作”的戰(zhàn)略。其中東京都市圈集中了全國工業(yè)企業(yè)和就業(yè)人員的三分之二；占據(jù)了國內(nèi)工業(yè)產(chǎn)值的四分之三，國內(nèi)生產(chǎn)總值的三分之二大阪城市圈則有“商業(yè)的大阪、文化的京都、港口的神戶”之說。中京城市圈以名古屋為中心，四季景致優(yōu)美，服務設施良好，吸引著各國的觀光游客。 　　從總體上說，在美日發(fā)展城市圈的今天，他們無不選擇了慎重擴大城市規(guī)模，而推行功能化分區(qū)的辦法，強調(diào)各個城市間的協(xié)調(diào)與共同繁榮。這無疑是今天中國城市圈必經(jīng)之路中的有效鏡鑒。（記者楊一帆）