北京五環(huán)路：發(fā)展與規(guī)劃的沖撞

　　“公路一環(huán)”莫名其妙地變成了“五環(huán)”；負載入境過往車輛通行的環(huán)形高速公路，沒經(jīng)過“轉崗培訓”就不倫不類地充當起了城市“交通樞紐”。為確認“五環(huán)”是否存在規(guī)劃失誤責任，最近，國家發(fā)改委專家在對北京五環(huán)路進行了評估和考察后接受了本報記者專訪。專家指出，有關五環(huán)路取消收費的報道，有許多不準確之處。 北京五環(huán)路取消收費一事，被全國大大小小的媒體炒得沸沸揚揚，有的為誰還貸款作推測，有的對“首發(fā)模式”表示懷疑……但更多的還是對北京市政府及規(guī)劃部門是否存在工作失誤提出質疑。 耗資如此巨大的工程，北京市政府花了三年時間，會作出如此“與實際脫節(jié)”的規(guī)劃嗎？國家發(fā)改委綜合運輸研究所在對五環(huán)進行考察并得出了新結論。4月9日，國家發(fā)改委綜合運輸研究所郭小碚副所長，接受了本報記者獨家專訪，回答了大眾關心的有關問題。 　　五環(huán)收費不是規(guī)劃失誤 “五環(huán)在北京城市規(guī)劃中叫‘公路一環(huán)’——后來不知什么原因改稱‘五環(huán)’，它的功能是負載入境過往車輛通行的環(huán)城高速公路。作為高速公路，受益者主要是入境過往車輛，從這個意義上說，五環(huán)收費是應該的，也是合理的。”郭小碚向記者解釋了五環(huán)當初收費的原因。 對于規(guī)劃失誤的批評，郭小碚笑著說：“城市規(guī)劃部門其實是在為五環(huán)背‘黑鍋’，造成五環(huán)今天的尷尬局面，并不是規(guī)劃部門‘近視眼’造成的。北京所作的城市規(guī)劃沒有錯，可以說是科學的。北京市區(qū)規(guī)劃為四環(huán)以內(nèi)，以高速公路向外輻射連接衛(wèi)星城，中間穿插生態(tài)綠化帶。也就是人們所說的‘串葡萄’。這種城市規(guī)劃模式是符合北京城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標的。五環(huán)按此規(guī)劃就該設計為負載過入境過往車輛通行的環(huán)城高速路，這是沒錯的。” 而城市的發(fā)展卻是沒按規(guī)劃進行，而是在‘攤大餅’。 即：以舊城為單一中心像“攤大餅”似的向外建設環(huán)線、新區(qū)包圍舊城、同心同軸蔓延。目前北京市區(qū)建城區(qū)面積比舊城擴大了4.9倍，市區(qū)人口增加了近4倍，目前已越過了第四道“同心圓（四環(huán)）”。而且越“攤”越快，有的地方已“攤”到了五環(huán)，甚至六環(huán)。 五環(huán)本來是按“串葡萄”的城市發(fā)展模式設計的，但由于“大餅”越過了四環(huán)“攤”到了五環(huán)，四環(huán)以外的郊區(qū)變成了市區(qū)。再加上商業(yè)向中心區(qū)云集，住宅只能向外“退讓”。目前，北京市在近郊區(qū)建設的望京居住區(qū)，規(guī)劃人口將達25萬至30萬；在遠郊區(qū)建設的回龍觀居住區(qū)，規(guī)劃人口將達30萬。相當于一個小城市。這使得本來就不堪重負的城市交通雪上加霜。五環(huán)由環(huán)城高速公路“轉崗”為城市快速路，也就成了自然而然的事。 “串葡萄”為什么不結果 來自北京規(guī)劃院的資料顯示：北京城市規(guī)劃區(qū)按照市區(qū)（即中心城市）→衛(wèi)星城（含縣城）→中心鎮(zhèn)→一般建制鎮(zhèn)四級城鎮(zhèn)體系布局。市區(qū)中心地區(qū)的范圍大體在四環(huán)路內(nèi)，面積近300平方公里。市區(qū)是城市的主體，是政治、文化中心功能和各項經(jīng)濟功能集中體現(xiàn)的地方，按“分散集團式”布局原則，由市區(qū)中心地區(qū)和環(huán)繞其周圍的北苑、酒仙橋、東壩、定福莊、堡頭、南苑、豐臺、石景山、西苑、清河10個邊緣集團所組成。 郭小碚說：“這樣的布局規(guī)劃正如吳良鏞教授提出的‘串葡萄’的城市發(fā)展模式，就是交通軸加上一些城鎮(zhèn)建設的區(qū)域，再加上生態(tài)綠地，就像一個葡萄藤、葡萄葉、葡萄珠之間的關系，有序地安排城市發(fā)展的空間，有序組織城市建設?！笔澜缭S多國家的經(jīng)驗表明，“串葡萄”方式已成為區(qū)域性中心城鎮(zhèn)的一種重要的形式。 記者問：“規(guī)劃好的‘葡萄藤’為何不結‘葡萄’，而市區(qū)卻在一個勁兒地‘攤大餅’呢？” “原因是北京市區(qū)設計的14顆衛(wèi)星城沒有‘飛’起來?！惫№者M一步分析指出，“人們不愿意到衛(wèi)星城居住，商家自然就不愿意到衛(wèi)星城投資，反過來衛(wèi)星城的就業(yè)機會就少，也就更沒人愿意搬到衛(wèi)星城去居住。這就形成了一個惡性循環(huán)?！? 對人們?yōu)槭裁床辉敢獾叫l(wèi)星城居住這一問題，記者作了一個抽樣采訪： 杜女士在一家電子進出口公司上班，月收入8000元，自己買了一輛捷達車，據(jù)她說，她的積蓄雖在市內(nèi)買房相差甚遠，但在郊區(qū)買套兩居室的房足夠，但她仍然在理工大學租房住。 記者問：“你有車為什么不在郊區(qū)買房？” 杜女士回答：“高速路快是快，開車也就半個多小時，但每天要交20元的過路費，一年下來就要交近萬元的過路費，幾十年下來可不是一筆小數(shù)目?！? “在通縣租房是比市內(nèi)便宜多，但到郊區(qū)走高速的公交車，月票無效，月票有效的車速度又太慢，如果我住郊區(qū)每天坐月票無效的車上下班，光車費每月就要兩三百元?！币晃辉谒幕萆习嗟霓k公室文員在接受記者采訪時如是說。 好望角酒店老板的話，更說明了衛(wèi)星城“飛”不起來的原因，“我開始資金少，在通縣花了5萬元租了個門面，門面倒大，但吃飯的人少，一年下來沒賠沒賺。后來我來到萬泉莊（當時還沒拆遷）租了個近似于地攤的小飯館，可一年下來賺了10多萬元?！? 記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)星城“飛”不起來的原因是沒人愿意去衛(wèi)星城安家，不愿意到衛(wèi)星城安家的原因當然多種多樣，而最為集中的還是交通問題。 　　收費站卡住了衛(wèi)星城的咽喉 “衛(wèi)星城搞不起來的原因很多，但交通是主要原因，”郭小碚分析指出，“因為高速公路收費站‘卡住了脖子’?！? 郭小碚認為，要使衛(wèi)星城“飛”起來，搞好衛(wèi)星城的配套基礎設施，制定更加優(yōu)惠的政策是根本，但取消連接衛(wèi)星城高速公路的收費站，發(fā)展快速公交是突破口。 “但取消收費站，修路的貸款誰還，新增高速路誰出錢修？” 郭小碚認為，假設取消收費站，進一步改善市區(qū)與衛(wèi)星城的交通，衛(wèi)星城及改善后的公路兩側土地將會得到成倍增值，政府可從增值的地價和相關產(chǎn)業(yè)收益中抽出一部分來還貸款、新修公路和改善基礎設施建設。 交通暢通帶來的潛在價值是幾個過路費根本無法比擬的。以五環(huán)為例，來自城市規(guī)劃報告的數(shù)據(jù)顯示，五環(huán)路在20年評價期內(nèi)可計算的各種效益可達到五環(huán)路總投資的10.7倍，將會給北京帶來至少近1500億元的經(jīng)濟效益。這其中包括：房地產(chǎn)5年增值185億元。 事實勝于雄辯。深圳、上海早已紛紛取消市屬公路收費制度后的城市交通及相關產(chǎn)業(yè)的可喜變化就是例證。 但北京首發(fā)公司有關人員在電話里告訴記者，目前他們沒有取消京石/京開/八達嶺等高速路的收費計劃。 至于五環(huán)取消收費后的還貸問題，郭小碚建議，可先由政府財政支付，也就是說先用老百姓的錢還貸，政府再從五環(huán)增值后的土地等相關產(chǎn)業(yè)的收益來還老百姓。郭小碚進一步指出，取消公路收費，并不是要回到一切由財政大包干的時代，同樣是市場化運作，比如同樣可由某個公司貸款修路，或招商引資修路，只不過還貸不是靠設卡收費，而是靠路修通后道路兩側的增值部分來還。 　　六環(huán)會不會重蹈五環(huán)的覆轍 六環(huán)在規(guī)劃中叫“公路二環(huán)”，其功能在規(guī)劃中與以前的五環(huán)類似，是一條連接衛(wèi)星城和負載入境過往車輛通行的環(huán)城全封閉高速公路，目前部分地段已動工修建。“六環(huán)會不會重蹈五環(huán)的覆轍？”這是記者在采訪中聽到的最多的一句話。 “這不好說，按規(guī)劃是不會的，但北京城市的發(fā)展往往是不按規(guī)計設的路線走，有時甚至南轅北轍?！惫№栈卮?。其他有關方面的專家也有類似看法。 郭小碚說：“這個問題說起來非常簡單，上面談到的規(guī)劃‘串葡萄’，發(fā)展卻‘攤大餅’是直接原因，但根還在人們的思想觀念問題。北京作的城市規(guī)劃是比較超前的，但如何實現(xiàn)規(guī)劃的目標，人們的指導思想就顯得滯后多了?？赡墚敃r一些人對政府‘指手畫腳’能量估計過高，認為‘我要你到哪里，你就要到哪里’； 對市場的能量估計過低，沒把改善衛(wèi)星城的居住和投資環(huán)境的文章做‘足’。隨著我國入世，市場化的步伐進一步加快，在資源配置中市場成了‘主人’，而政府的能量卻越來越小了，于是企業(yè)就顯得不那么聽‘招呼’了。規(guī)劃的藍圖再好，也就只能是停留在紙上了，不但不能使規(guī)劃實現(xiàn)，反而造成資源、資金的浪費，使‘城市病’的病情進一步加重?！? 郭小碚詼諧地說：“政府現(xiàn)在就該把六環(huán)周邊土地控制起來，如果六環(huán)重蹈了五環(huán)的覆轍，政府也好用增值后的土地來還貸?！? ■鏈 接 “攤大餅”和“串葡萄”誰優(yōu)誰劣？ “攤大餅”：是城市發(fā)展一種模式的形象比喻，即從城市中心向外不斷擴延的方式?！按咸选保菏菂橇肩O教授提出的城市發(fā)展模式，就是交通軸加上一些城鎮(zhèn)建設的區(qū)域，再加上生態(tài)綠地，就像一個葡萄藤、葡萄葉、葡萄珠之間的關系，有序地安排城市發(fā)展的空間，有序組織城市建設。也就是說，將一些城鎮(zhèn)、區(qū)域串起來，和原來的中心城市形成一個完整的城市周邊網(wǎng)絡。 但不能說“串葡萄”就一定比“攤大餅”優(yōu)秀，因為它們的適用范圍各不相同。一般地說，“攤大餅”適合于中小規(guī)模城市的發(fā)展。而“串葡萄”適合城市規(guī)模很大，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)達，存在一些現(xiàn)代的城市病，經(jīng)濟條件優(yōu)越，區(qū)域輻射能力強。在進一步進行城市擴張的時候，一般就采取“串葡萄”的方式來發(fā)展衛(wèi)星城了。 作為“攤大餅”工程，其核心是提高城市的綜合實力。即進一步擴大城市規(guī)模，完善城市基礎設施、配套設施，提升城市地位，完善城市功能；改善投資環(huán)境，吸引人才科技，聚集區(qū)域內(nèi)有效資源；確定城市定位，發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟實力；發(fā)展文化服務事業(yè)，確實改善居民生活質量。 作為“串葡萄”工程，其核心是為“母城”服務。建設的重點應該是轉移和分散市區(qū)人口；轉移市區(qū)工業(yè)，特別是污染型工業(yè)；與此同時，衛(wèi)星城建設應體現(xiàn)自己的區(qū)域特色，突出產(chǎn)業(yè)特點，在區(qū)域內(nèi)進行合理的產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)分工合作。