億元對賭水質(zhì)——中國首例跨省流域生態(tài)補償破題

唯有利益共享、責(zé)任共擔(dān)，才能解決跨省流域生態(tài)補償難題。 (曹一/圖)

　　億元對賭？

　　億元對賭水質(zhì)？這確實是一個大膽設(shè)想。

　　2012年2月10日，一則浙江、安徽預(yù)備一億對賭新安江水質(zhì)的報道，讓關(guān)注跨省流域生態(tài)補償機制的很多人眼前一亮。

　　據(jù)浙江《都市快報》報道，中央財政劃撥安徽3億元，用于新安江治理。3年后，若兩省交界處的新安江水質(zhì)變好了，浙江地方財政再劃撥安徽1億元，若水質(zhì)變差，安徽劃撥浙江1億元，若水質(zhì)沒有變化，則雙方互不補償。

　　作為浙江母親河錢塘江的正源，總長359公里的新安江從安徽黃山休寧山間發(fā)源后，其干流的2/3隸屬安徽境內(nèi)，下游則是浙江重要的飲用水源地，也是中國長三角區(qū)域的戰(zhàn)略備用水源——千島湖。由于千島湖入湖水量中有60%以上來自安徽省黃山地區(qū)，上游來水水質(zhì)對千島湖水質(zhì)起著決定性的作用。

　　目前，中國已有8個省份出臺了流域生態(tài)補償相關(guān)規(guī)定，但進(jìn)展緩慢。浙皖兩省此舉為全國同類地區(qū)跨省聯(lián)合治理湖庫污染，提供了新的解決方案。

　　據(jù)南方周末記者了解，億元對賭新安江目前還是空頭支票。浙皖兩省尚未就補償金額以及補償方式等內(nèi)容達(dá)成一致。

　　浙江省環(huán)保廳相關(guān)人士透露，2011年12月，在財政部、環(huán)保部《安徽省人民政府浙江省人民政府關(guān)于新安江流域水環(huán)境補償?shù)膮f(xié)議(征求意見稿)》征求意見時，浙江省提出了這一對賭協(xié)議——若水質(zhì)較基本限值改善，浙江將補償資金撥付給安徽省，若水質(zhì)惡化，則安徽省將補償資金撥付給浙江。

　　雖然協(xié)議尚未最后敲定，但2012年1月5日和2月1日，浙皖兩省已兩次聯(lián)合開展新安江跨界斷面的水體監(jiān)測工作。在多年老死不相往來后，杭州淳安縣環(huán)保局環(huán)境監(jiān)測站副站長朱淑君，正學(xué)著認(rèn)識自己一省之隔的新同事。

　　這意味著，中國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點已開始進(jìn)入實質(zhì)操作階段。

　　千島湖絕地反擊 

　　“試點工作能夠走到今天，很不容易。”中國水利水電研究院副總工程師，十屆、十一屆全國人大環(huán)境與資源委員會委員何少苓回憶說。2005年起，正是她連續(xù)3年在人大提出建議，期望將新安江流域生態(tài)補償機制納入國家層面關(guān)注和實施的議程。

　　浙江省環(huán)保廳相關(guān)官員告訴南方周末記者，近年來，千島湖水質(zhì)總體良好，但由于受新安江流域上游安徽省境內(nèi)來水的影響，千島湖水質(zhì)富營養(yǎng)化趨勢明顯，水環(huán)境安全形勢不容樂觀。

　　千島湖一度成了上游的天然垃圾場。從1999年開始，每年雨季從上游沖入千島湖的垃圾均在5萬方以上，并逐年增加。2011年僅汛期就打撈湖面垃圾18.4萬方。

　　“汛期來臨時，垃圾甚至形成漂浮帶，經(jīng)常要全縣動員?！敝焓缇f。污染主要來自上游的生活污水、農(nóng)業(yè)面源，而這正是湖泊的富營養(yǎng)化的最大威脅。1998年、1999年，千島湖湖區(qū)連續(xù)兩年爆發(fā)大面積藍(lán)藻。

　　據(jù)浙江省環(huán)境保護(hù)廳污控處處長喻志剛介紹，千島湖保護(hù)問題，浙皖兩省十多年前就開始協(xié)商，但始終沒有滿意的解決辦法。2001年，原國家環(huán)?？偩指本珠L宋瑞祥就帶隊現(xiàn)場調(diào)研，在杭州首度召開了浙皖兩省的協(xié)調(diào)會。

　　轉(zhuǎn)機來自何少苓的一次考察。據(jù)何少苓回憶，2004年她在新安江考察之際發(fā)現(xiàn)，新安江水庫水質(zhì)已變?yōu)棰箢?，已無法達(dá)到功能區(qū)劃Ⅱ類水的水質(zhì)目標(biāo)。

　　何少苓從安徽坐船，沿江而下，一直到千島湖水庫大壩上岸，一路了解了兩省的意見。調(diào)研過程中，安徽很有意見，“由于保護(hù)新安江流域的水質(zhì)，上游發(fā)展受到了很大限制”。而下游的浙江由于受污染型缺水的影響，正雄心勃勃地研究一個從千島湖年調(diào)水10億方的規(guī)劃。

　　“我們覺得上下游應(yīng)該有公平的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，上下游應(yīng)該協(xié)調(diào)考慮?！焙紊佘哒f。2005年3月全國人大十屆三次會議上，何少苓等代表聯(lián)名提交了《關(guān)于在新安江流域建立國家級生態(tài)示范區(qū)和構(gòu)架“和諧流域”試點的建議》。

　　何少苓回憶，當(dāng)年9月，原國家環(huán)?？偩肿鞒龃饛?fù)，答復(fù)提及，國家正在研究制定生態(tài)補償機制，流域的補償機制是其中的重要內(nèi)容。

　　黃山市政府發(fā)給南方周末的書面回復(fù)中稱，2007年，國家發(fā)改委、財政部、環(huán)?？偩值葒矣嘘P(guān)部委最終將新安江流域生態(tài)補償機制列為全國首個跨省流域生態(tài)補償機制建設(shè)試點。

　　博弈水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn) 

　　建議選擇新安江作為先行試點，是因為“它有較好的條件和基礎(chǔ)”——新安江流域只涉及到兩個省，主要流域范圍都在兩個地市(黃山和杭州市)，關(guān)系相對較為簡單；同時流域水質(zhì)總體良好，污染治理難度要更小一些。

　　之所以進(jìn)展緩慢，主要源于補償?shù)目己藰?biāo)準(zhǔn)分歧——浙皖兩省交界斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

　　浙江省對千島湖兩省交界斷面附近的水域劃定了飲用水源保護(hù)區(qū)湖泊二類標(biāo)準(zhǔn)，安徽省執(zhí)行的是河流三類標(biāo)準(zhǔn)。

　　朱淑君說，以總磷指數(shù)為例。依據(jù)河流的標(biāo)準(zhǔn)，0.02是一類，0.1是二類，0.2是三類，而湖泊的標(biāo)準(zhǔn)，則分別只有0.01，0.025和0.05?！昂吹娜?.05在河流評價里就可以成二類。”

　　2009年8月，環(huán)保部制訂《新安江流域跨省水環(huán)境補償方案》(第一稿)后，在杭州召開了由浙、皖兩省相關(guān)地區(qū)環(huán)保部門參加的協(xié)調(diào)會。

　　參與協(xié)調(diào)會的人士告訴南方周末記者，會上，浙江方面提出，“必須建立以交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)和改善為原則的考核機制，并將其作為生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)”。但安徽省代表卻予以拒絕，認(rèn)為“與其要對出境斷面水質(zhì)進(jìn)行考核，情愿不要補償資金”。

　　毗鄰江浙的安徽寧可不要生態(tài)補償自有原因。黃山市外宣辦提供的數(shù)據(jù)顯示，2011年，黃山市的人均GDP不到杭州市的三分之一，農(nóng)民年人均純收入、城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入也只有杭州市的一半。黃山下屬的歙縣、休寧、祁門3縣至今還是省級扶貧開發(fā)工作重點縣。

　　“在這樣的發(fā)展水平下，特別是在與下游地區(qū)發(fā)展存在巨大落差而且還在拉大的情況下，上游地區(qū)干群加快發(fā)展、縮小差距的愿望非常強烈?！秉S山市政府的書面答復(fù)中寫道。

　　協(xié)調(diào)會一個月后，浙江省環(huán)保廳副廳長章晨趕赴北京與環(huán)保部溝通，再度強調(diào)浙、皖兩省交接斷面水質(zhì)情況，并提出“只有在水質(zhì)達(dá)標(biāo)，至少在水質(zhì)改善的基礎(chǔ)上，安徽省才能得到補償資金”。

新安江流域圖(明鏡/圖)

　　方案破繭，前途未明 
　　
　　一度陷入停滯的試點工作，被全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會調(diào)研組的一次來訪所打破。2010年11月，全國政協(xié)張梅穎副主席帶領(lǐng)的調(diào)研組來浙江調(diào)研。調(diào)研中，浙江省方面提出的千島湖全流域保護(hù)建議，“幾乎全部被采納”。

　　調(diào)研報告最后得到了多位國家領(lǐng)導(dǎo)人的批示，新安江流域跨區(qū)域保護(hù)就此提速。2010年11月，財政部、環(huán)保部兩部門聯(lián)合下達(dá)新安江流域水環(huán)境補償機制啟動資金5000萬元。2011年3月，兩部門正式啟動新安江流域水環(huán)境補償試點工作，同時安排資金兩億元，專項用于新安江上游水環(huán)境保護(hù)和水污染治理。

　　2011年4月，黃山市成立新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局，該保護(hù)局局長聶偉平說，安徽方面已成立專業(yè)化江面打撈隊，沿江建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站或焚燒爐，開始推進(jìn)農(nóng)村垃圾集中處理模式。而在浙皖交界的街口鎮(zhèn)，五千多只養(yǎng)殖網(wǎng)箱則已被徹底拆除。

　　盡管如此，對2011年10月財政部、環(huán)保部印發(fā)的《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》，浙江省環(huán)保廳仍用“極不公平”來形容。

　　按照現(xiàn)在的補償計算公式，方案中的雖然以2008年到2011年的3年平均值為基本限值，但水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)卻取值0.85?！斑@就等于交界斷面水質(zhì)目標(biāo)，安徽方面可以在近三年平均水質(zhì)指標(biāo)基礎(chǔ)上惡化17.65%，預(yù)留排污空間?！敝焓缇f。

　　“要為黃山未來發(fā)展留足空間?！?012年2月3日，黃山市四套班子集體調(diào)研新安江流域綜合治理工作時，黃山市委書記王福宏的發(fā)言表明了心跡。

　　“水質(zhì)惡化，浙江省還要支出1個億，我們無法向全省人民交代?！庇髦緞傉f。在他看來，補償試點后，如果還允許水質(zhì)繼續(xù)惡化，如何為探索建立全國流域生態(tài)補償機制提供示范？

　　“但黃山做出的犧牲又何止一個億？”黃山市政府的一名官員抱怨，為了保護(hù)新安江，近三年全市否掉了外來投資項目一百四十多個，投資達(dá)130億元?！盁o工不富，我們不能發(fā)展工業(yè)，現(xiàn)在連網(wǎng)箱養(yǎng)殖都拆掉了，我們還要怎么保護(hù)？”