專家：緩解城市交通擁堵需要政府有所作為

　　專家：交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院城市交通研究中心副主任 吳洪洋 

　　近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化與機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展，居民出行需求持續(xù)增長(zhǎng)，城市交通擁堵已經(jīng)成為各大城市面臨的一個(gè)重要問(wèn)題，北京、上海、廣州，乃至大部分省會(huì)城市、計(jì)劃單列市，以及一些地級(jí)市的交通狀況日益惡化，擁堵時(shí)段增長(zhǎng)、擁堵路段增加，城市交通狀況全面告急。部分城市上下班高峰期主干道平均車速已經(jīng)低于15公里/小時(shí)，超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的大城市交通擁堵警戒線20公里/小時(shí)。部分城市由于擁堵產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)高達(dá)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20%以上，直接影響了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展和城市的總體競(jìng)爭(zhēng)力，引起了各級(jí)政府的高度重視，成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。 

　　一、城市交通擁堵的成因 

　　1、城市規(guī)劃與交通規(guī)劃整合不足迫使居民出行的剛性需求增加 

　　我國(guó)大多數(shù)城市經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史積淀，普遍形成了城市功能過(guò)度集中、土地連綿開(kāi)發(fā)成片的單中心城市形態(tài)和土地利用結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市中心區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、建筑總量和交通強(qiáng)度不斷攀升，交通出行的剛性需求迅速增長(zhǎng)，成為城市交通擁堵產(chǎn)生的根源之一。這種結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生歸根結(jié)底在于城市規(guī)劃過(guò)程中缺乏對(duì)居民出行特征的深入分析，導(dǎo)致部分城市潮汐交通、單向不均勻性大大增加，同時(shí)，由于居民居住a地與就業(yè)、上學(xué)、就醫(yī)、娛樂(lè)等主要出行需求場(chǎng)所之間缺乏有效的整合，導(dǎo)致出行距離增加，對(duì)機(jī)動(dòng)化出行方式的依賴日益增長(zhǎng)。 

　　2、城市交通基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足高速機(jī)動(dòng)化增長(zhǎng)的需求 

　　近年來(lái)，各城市加大了城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投入和建設(shè)力度，全國(guó)城市道路里程、城市道路面積和人均城市道路面積近十年年均增長(zhǎng)分別為6%到9%之間，軌道交通與快速公交系統(tǒng)（BRT）發(fā)展也取得較大成績(jī)。但與年均13%以上的民用汽車增長(zhǎng)速度和20%以上的私人汽車增長(zhǎng)速度相比，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)的速度，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的供需矛盾日益突出，直接導(dǎo)致了城市交通擁堵時(shí)段、擁堵路段逐年增長(zhǎng)。 

　　3、公交優(yōu)先落實(shí)不足與小汽車使用成本低促使小汽車依賴增加 

　　近年來(lái)，公交優(yōu)先已經(jīng)被提升到促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要戰(zhàn)略高度，但是，在實(shí)際工作中，公交優(yōu)先戰(zhàn)略的落實(shí)仍然不足，公交的用地保障、資金投入、樞紐建設(shè)等方面仍然存在諸多障礙。在大城市中，全出行方式中的公交出行分擔(dān)率僅為10%到30%之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于類似規(guī)模的發(fā)達(dá)國(guó)家城市50%～70%的平均水平。城市公交站點(diǎn)的覆蓋率不足、準(zhǔn)點(diǎn)率低，換乘不便、信息服務(wù)水平不高，直接影響了城市公交的吸引力，加之小汽車使用成本偏低，導(dǎo)致了居民對(duì)小汽車出行的依賴增加，小汽車出行分擔(dān)率不斷增長(zhǎng)，出行強(qiáng)度增加，成為城市交通擁堵問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因之一。 

　　4、意識(shí)不足導(dǎo)致“公交+自行車+步行”的低碳出行面臨挑戰(zhàn) 

　　居民綠色、低碳出行理念薄弱是導(dǎo)致城市交通擁堵的又一重要原因。我國(guó)正處于小汽車快速進(jìn)入家庭的發(fā)展階段，在這一階段，人們對(duì)自由化出行的需求增加，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，由于交通價(jià)值觀的不同，導(dǎo)致?lián)碛行∑嚨纳鐣?huì)群體在選擇交通出行方式時(shí)更多期望選擇小汽車作為最佳出行方式。小汽車出行具有的便捷、舒適、門到門等優(yōu)勢(shì)，使其在出行方式博弈中占據(jù)主要地位。與此同時(shí)，對(duì)綠色出行、低碳出行的宣傳力度、政策保障力度不足，也直接影響了“公交+自行車+步行”方式的分擔(dān)率，對(duì)城市交通可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生較大影響。 

　　二、緩解城市交通擁堵的途徑 

　　截至2010年底，我國(guó)千人擁有的汽車數(shù)量?jī)H為64輛，這與美國(guó)813輛、日本595輛、韓國(guó)322輛相比還有很大差距，但我國(guó)發(fā)展?jié)摿Ψ浅＞薮?。未?lái)的十年至二十年，仍然是中國(guó)機(jī)動(dòng)化快速增長(zhǎng)時(shí)期，這將給未來(lái)的中國(guó)城市交通帶來(lái)更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如果處理不好，城市交通擁堵問(wèn)題將會(huì)愈演愈烈，這將給整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)巨大影響。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)城市交通發(fā)展的實(shí)際，我認(rèn)為未來(lái)緩解城市交通擁堵重點(diǎn)要做好以下幾方面工作： 

　　1. 轉(zhuǎn)變理念 

　　加強(qiáng)可持續(xù)交通出行（公交+自行車+步行）理念的宣傳教育，從學(xué)校教育到各級(jí)在政府、規(guī)劃設(shè)計(jì)部門都應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)宣傳和教育，定期舉辦宣傳教育活動(dòng)，使得低碳出行、綠色出行和可持續(xù)發(fā)展的思想滲透到城市交通發(fā)展的方方面面，成為城市交通發(fā)展和居民出行的基本指導(dǎo)思想。 

　　多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、加拿大等的城市可持續(xù)交通發(fā)展理念都經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，從民間思想到國(guó)家意志，由原則、協(xié)議到法律形式，民眾的思想意識(shí)始終處在基礎(chǔ)地位，這也是城市交通可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略能夠成功實(shí)施的重要保證。 

　　2. 規(guī)劃引導(dǎo) 

　　一個(gè)城市在從小到大的發(fā)展過(guò)程中，交通規(guī)劃具有十分重要的引導(dǎo)作用。是否占有相對(duì)優(yōu)越的交通條件，決定了運(yùn)輸以及制造、商品交流的相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)，與土地等其他條件一起決定了吸引投資、工作崗位集中的能力。因此，必須有效的整合城市規(guī)劃與交通規(guī)劃，使城市規(guī)劃部門、建設(shè)部門、交通部門及各有關(guān)經(jīng)濟(jì)部門協(xié)調(diào)起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)城市中居民的流動(dòng)和貨物的運(yùn)輸在時(shí)間和空間上減至最短，真正減緩交通剛性需求的增長(zhǎng)速度。 

　　以洛杉磯為代表的高度依托小汽車交通，大城市低密度郊區(qū)化發(fā)展是典型低密度大城市交通發(fā)展模式，其高度依賴汽車，能耗高，占地大的發(fā)展模式明顯不適應(yīng)中國(guó)國(guó)情。庫(kù)里蒂巴、波哥大是新交通方式——快速公交（BRT）的成功實(shí)踐者，利用較低的前期投資及運(yùn)營(yíng)期盈利，結(jié)合沿線土地開(kāi)發(fā)，成為全球成功的典范，值得借鑒。香港、新加坡和東京從城市規(guī)劃初期就把與交通的整合放在很高的地位，城市交通擁堵問(wèn)題得到有效緩解。 

　　實(shí)踐證明，只要有效的把城市規(guī)劃與交通規(guī)劃進(jìn)行整合，大城市完全可以低成本的解決城市交通擁堵問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市交通的可持續(xù)發(fā)展。 

　　3. 設(shè)施建設(shè) 

　　城市交通基礎(chǔ)設(shè)施不足與快速增長(zhǎng)的機(jī)動(dòng)化需求之間矛盾的解決途徑之一就是要繼續(xù)加快城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取多種投融資渠道，加快城市道路網(wǎng)、快速公交、軌道交通等的建設(shè)，還必須注重城際、城郊公路和城市道路的有效銜接，優(yōu)化城際公路和城市道路網(wǎng)的布局，避免出現(xiàn)新的交通“瓶頸”。同時(shí)要不斷提高城鄉(xiāng)公路的等級(jí)和養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村居民享受公共交通服務(wù)提供基礎(chǔ)。 

　　新加坡、首爾等城市認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅僅是道路長(zhǎng)度和寬度的擴(kuò)大，而不同層次道路網(wǎng)之間的便捷連接是提高道路通行能力和降低投資成本的有效手段，旨在建設(shè)完整有效的道路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。 

　　在基礎(chǔ)建設(shè)和公共交通投融資方面，多數(shù)歐洲城市如倫敦、巴黎等以及部分亞洲城市如東京、香港等交通網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)的資金來(lái)源向多樣化發(fā)展，建立一個(gè)私有化或者公私合營(yíng)的籌資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，政府主要處于引導(dǎo)和監(jiān)管的角色，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用配置公共交通資源，值得借鑒。 

　　4. 公交優(yōu)先 

　　公交優(yōu)先已經(jīng)成為城市交通發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，各城市要結(jié)合自身特點(diǎn)，制定好城市公共交通發(fā)展的規(guī)劃，加快形成以大容量快速公交系統(tǒng)（軌道交通、BRT或公交專用道）為骨架或主體，普通公交為網(wǎng)絡(luò)，出租汽車為補(bǔ)充，與鐵路、民航、道路客運(yùn)等其他運(yùn)輸方式高效銜接的綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，為人民群眾提供更加便利的出行條件。在軌道交通建設(shè)條件成熟前，必須通過(guò)改善普通公交來(lái)滿足已經(jīng)出現(xiàn)的交通需求，還可以考慮BRT、公交專用道（路）等方式替代軌道交通，到客運(yùn)需求發(fā)展到足夠大時(shí)，再用軌道交通系統(tǒng)來(lái)取代他們。對(duì)于條件成熟的大城市，應(yīng)通過(guò)多模式融資渠道，加快軌道交通建設(shè)的力度。 

　　世界交通發(fā)展史證明，城市公共交通出行分擔(dān)率的大小，從一個(gè)重要側(cè)面反映其文明程度和發(fā)展水平的高低。一些發(fā)達(dá)國(guó)家的大都市如東京、倫敦、紐約等，已經(jīng)從發(fā)達(dá)的公共交通中贏得了巨大的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益。他國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)和我們多年的實(shí)踐，都證明了公共交通，尤其是軌道交通，較之其它交通工具在緩解城市交通擁堵方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)。 

　　5. 需求管理 

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，單純依賴基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)永遠(yuǎn)跟不上機(jī)動(dòng)化增長(zhǎng)的速度，因此必須結(jié)合城市交通擁堵的實(shí)際，擇機(jī)通過(guò)強(qiáng)制型、鼓勵(lì)引導(dǎo)型和經(jīng)濟(jì)型交通需求管理措施來(lái)緩解城市交通擁堵。其中強(qiáng)制型交通需求管理措施包括：提高購(gòu)車門檻、牌照限行、公務(wù)車限制、HOV道路、擁堵路段和區(qū)域進(jìn)入限制等；鼓勵(lì)引導(dǎo)型交通需求管理措施包括：停車換乘、網(wǎng)絡(luò)辦公、出租車電調(diào)、鼓勵(lì)乘坐公交等；經(jīng)濟(jì)型交通需求管理措施包括：差別化停車收費(fèi)、擁擠收費(fèi)等。