新增建設(shè)用地不再納入土地儲備

 　　“未來新增建設(shè)用地，將不再納入土地儲備范圍?！苯?，國土資源部政策法規(guī)司司長王守智在參加“金融危局下的土地金融制度突破”論壇時表示，正在修改中的《土地管理法》將對土地儲備制度進(jìn)行修改，而土地儲備制度改革的一個重要方向就是限定土地儲備范圍。

　　學(xué)界、業(yè)界詬病多時的土地儲備制度，終于將有所松動。

　　“以地生財”的隱憂

　　2010年的土地出讓收入，注定會再創(chuàng)歷史新高。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2010年12月28日，北京市土地出讓金合計達(dá)到1587.4億元，全年有望突破1600億元；上海土地出讓款收入為1475.77億元，全年有望突破1500億元；天津的土地收入也接近了900億元。也就是說，僅京津滬三地的土地收入就有望突破4000億元。據(jù)不完全估算，2010年全國土地出讓金收入總和有可能突破2萬億元。

　　支撐這巨額收入的制度性工具，正是土地儲備制度。

　　中央黨校研究室副主任周天勇認(rèn)為，正是中國的土地儲備制度，造成了中國從政府利益出發(fā)、以行政手段為主導(dǎo)的土地資源配置方式，實質(zhì)上也就構(gòu)成了推高地價的機制：政府以非市場化的方式低價收儲土地，然后再以市場化的方式高價出讓土地，居間經(jīng)營，以此獲得巨大的收益。

　　“多個口子進(jìn)水、一個池子蓄水、一個龍頭出水”，是對這一制度最形象的比喻。

　　這樣的操作手法給地方政府帶來了巨大收益，據(jù)國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)計算，在土地儲備制度大規(guī)模發(fā)展的1999年到2009年間，中國土地出讓總收入超過6.9萬億元。

　　但是，正如一些質(zhì)疑者擔(dān)心的，因為地方政府從土地儲備制度中獲取了巨大經(jīng)濟利益，從而刺激其執(zhí)行該制度的積極性，反而很有可能使其走向制度設(shè)計的反面。

　　行政法專家、清華大學(xué)教授于安表示，土地儲備制度已經(jīng)成為房地產(chǎn)市場的一個環(huán)節(jié)，特別是2003年國家明確提出房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)之后，各地通過土地儲備生財更是被地方政府運用到極致，并演變成畸形的財政增長模式。

　　更為關(guān)鍵的是，由于壟斷了土地一級市場交易權(quán)，政府盈利的沖動在政績和利益的驅(qū)動下很難遏制，地方官員有著極強的任內(nèi)兌現(xiàn)的沖動。

　　變革的可能路徑

　　事實上，土地儲備制度中出讓環(huán)節(jié)的招拍掛，已高度市場化與透明化，并從很大程度上解決了土地出讓環(huán)節(jié)中的灰色交易和權(quán)力尋租等問題，因而有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為沒有必要進(jìn)行大幅變革的必要，只需要在具體地塊上，針對不同的土地用途，適當(dāng)微調(diào)出讓的方式。

　　改革現(xiàn)有的土地儲備制度，需要從更深層次的因素入手。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長嚴(yán)金明指出，首先主要的就是地方政府不能把土地儲備搞成土地經(jīng)營而忽視公共利益。同時，政府需分清楚政府職能與市場職能的邊界，清楚定位政府的角色，不能眾多角色一身兼，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員。

　　中國社科院經(jīng)濟研究所研究員汪麗娜也建議，應(yīng)限定政府權(quán)力為“產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信息公示、調(diào)控總量、土地用途、結(jié)構(gòu)管制和維護(hù)市場秩序等”，承擔(dān)市場建立者、監(jiān)管者的角色，而非市場參與者。

　　這樣的建議似乎正在進(jìn)入國土資源部的考慮范疇。據(jù)報道稱，王守智在上述論壇上演講時表示，除了限制地方政府征地范圍和土地收儲范圍之外，國土資源部還在研究存量土地和增量土地利用政策，以規(guī)范地方儲備土地制度。

　　據(jù)透露，增量土地將更多采用直接流轉(zhuǎn)的形式進(jìn)行，而存量土地則更多采用儲備和征收的方式進(jìn)行。同時，還會考慮盡快推出集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)政策，以市場化流轉(zhuǎn)的方式，堵住地方政府借地生財?shù)穆纷印?

　　“在城市規(guī)劃范圍以外的集體建設(shè)用地，在符合規(guī)劃用途的情況下，可以參股、轉(zhuǎn)讓等形式參與到土地經(jīng)營分配收益；在城市規(guī)劃范圍以內(nèi)的集體建設(shè)用地，在不被劃進(jìn)公益項目的前提下，可以參與到土地增值收益的分配?！蓖跏刂侨缡钦f。據(jù)《中國房地產(chǎn)報》