自然遺產(chǎn)保護(hù)法草案引爭(zhēng)議 被指“歷史性倒退”

　　在過(guò)去的幾年中,有關(guān)自然生態(tài)保護(hù)國(guó)家層面立法的消息間或傳出。部門(mén)利益之“權(quán)衡”、“博弈”等國(guó)人熟知的立法背后的“潛臺(tái)詞”,被用來(lái)描述這部法律之“難產(chǎn)”時(shí),民間保護(hù)界及一些專(zhuān)家充滿(mǎn)憂(yōu)慮。

　　近日,民間環(huán)保組織“達(dá)爾問(wèn)”舉辦專(zhuān)家研討會(huì),相關(guān)問(wèn)題再次引起記者關(guān)注。

　　此間研討者面對(duì)的是已易稿十余次、數(shù)度更名之后的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)稿”)。今年3月,全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)已就此稿面向社會(huì)征求意見(jiàn)。

　　有關(guān)專(zhuān)家對(duì)該“意見(jiàn)稿”表示出極大的失望,認(rèn)為我國(guó)急需的是一部統(tǒng)領(lǐng)自然生態(tài)保護(hù)的基本法,但“意見(jiàn)稿”定位不高,上升不到一個(gè)法的范疇,“沒(méi)有契合當(dāng)下我國(guó)自然保護(hù)最迫切的立法需要”。  

　　專(zhuān)家更擔(dān)憂(yōu),該法一旦通過(guò),意味著短時(shí)間內(nèi)我們很難再有機(jī)會(huì)去建一個(gè)能夠全面覆蓋此領(lǐng)域的法律。

　　共識(shí):急需自然保護(hù)領(lǐng)域基本法

　　我國(guó)自1989年頒布環(huán)境保護(hù)法后,污染防治法律體系已相對(duì)完善,但自然保護(hù)立法十分薄弱。我國(guó)急需一部自然保護(hù)領(lǐng)域的基本法已是共識(shí)。

　　在強(qiáng)調(diào)了我們目前保護(hù)中的主要問(wèn)題及需要建立的自然保護(hù)體系之后,或許您會(huì)理解為何目前這部“意見(jiàn)稿”的定位讓許多人失望。

　　按照該“意見(jiàn)稿”,“自然遺產(chǎn)的保護(hù)區(qū)域是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)?！?

　　國(guó)際野生動(dòng)物保護(hù)學(xué)會(huì)(WCS)中國(guó)項(xiàng)目主任、中國(guó)科學(xué)院動(dòng)物研究所博士解焱說(shuō):“這部法涉及的范圍保護(hù)不了中國(guó)大型的生物多樣性。”

　　自稱(chēng)“一看到這部法的定位就感覺(jué)比較失落”的中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)高利紅認(rèn)為,如果它的定位更高一些,定位成一個(gè)生態(tài)保護(hù)的基本法,才比較契合我們當(dāng)下最緊迫的需要。在這個(gè)領(lǐng)域,我們急需一部基本法、一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的法律。并不急需再劃一些具體的區(qū)域,而且這個(gè)區(qū)域有可能和原來(lái)劃的區(qū)域又是重復(fù)的。

　　高利紅強(qiáng)調(diào),目前存在的保護(hù)區(qū)“破碎化”、生態(tài)區(qū)域被人為分割的問(wèn)題,是我們當(dāng)前有關(guān)生態(tài)保護(hù)立法必須要認(rèn)真思考和對(duì)待的一個(gè)問(wèn)題?！叭绻荒芮逍训卣J(rèn)識(shí)到這是一個(gè)核心問(wèn)題,還是用一個(gè)個(gè)行政區(qū)域,無(wú)非就是再變個(gè)花樣、變個(gè)新名稱(chēng)而已。在我看來(lái)是重復(fù)勞動(dòng),沒(méi)有必要?！?

　　令高利紅困惑的是,現(xiàn)在的自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)都有條例,而且后者還是前不久修訂的。為什么要弄個(gè)自然遺產(chǎn)的概念來(lái)涵蓋它們,而且并沒(méi)有完全涵蓋住?“這就相當(dāng)于下面有兩個(gè)大餅子,上面又弄了一個(gè)餅子,把這兩個(gè)餅子的一部分罩住?！彼J(rèn)為,自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)各自的問(wèn)題可以想辦法解決。現(xiàn)在需要的是盡快把自然保護(hù)區(qū)條例修訂好。如果可能的話(huà),把它變成自然保護(hù)區(qū)法。

　　據(jù)中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)政法學(xué)院教授黃德林透露,目前對(duì)此“意見(jiàn)稿”的反對(duì)聲音相當(dāng)強(qiáng)烈。在之前的一次學(xué)術(shù)研討會(huì)上,有的專(zhuān)家干脆全盤(pán)否定。他個(gè)人在經(jīng)歷了最初的“不滿(mǎn)意”之后,認(rèn)為“這是一個(gè)妥協(xié)的方案,想把立法推進(jìn)一步,上升到國(guó)家法律,同時(shí)又充分地面對(duì)現(xiàn)實(shí),就是把最有價(jià)值的部分先保護(hù)起來(lái)?！?

　　但解焱認(rèn)為,目前這部法想解決的問(wèn)題其實(shí)在現(xiàn)在都不是問(wèn)題。它想要保護(hù)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),實(shí)際上國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在自然保護(hù)區(qū)條例中已經(jīng)管理得非常嚴(yán)謹(jǐn)了。反而是它的緩沖區(qū)或其他一些自然保護(hù)區(qū)到底該怎樣管理、要不要管得這么嚴(yán)格,才是自然保護(hù)區(qū)法律當(dāng)中所欠缺的。這也是導(dǎo)致目前自然保護(hù)區(qū)和當(dāng)?shù)孛癖娎嬷g沖突的原因。“遺產(chǎn)保護(hù)法實(shí)際上沒(méi)有解決這個(gè)問(wèn)題?！?

　　解焱強(qiáng)調(diào),我們現(xiàn)在談的是一個(gè)“法”,不是一個(gè)“條例”。我們需要一個(gè)基本法,它要全面地覆蓋一個(gè)領(lǐng)域?，F(xiàn)在的自然遺產(chǎn)法,名字好像很大,但實(shí)際上涵蓋內(nèi)容非常小,就是國(guó)家級(jí)的自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū),這根本上升不到一個(gè)法的范疇。

　　據(jù)介紹,在我國(guó)目前已有的2500個(gè)自然保護(hù)區(qū)中,國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)約占300多個(gè)。

　　擔(dān)憂(yōu):可能喪失一個(gè)機(jī)會(huì)

　　雖然高利紅也看到了本草案的可取之處,比如將社區(qū)共管和補(bǔ)償問(wèn)題寫(xiě)入。但她仍然認(rèn)為該“意見(jiàn)稿”不能解決此領(lǐng)域的現(xiàn)有問(wèn)題。包括常被詬病的多頭管理、規(guī)劃不統(tǒng)一等。她直言:法規(guī)定性不妥,“意見(jiàn)稿”的管理、規(guī)劃編制與《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定不合,政府職責(zé)落入多頭管理的臼槽,補(bǔ)償機(jī)制也不統(tǒng)一。

　　在黃德林看來(lái),“意見(jiàn)稿”可取點(diǎn)之一是統(tǒng)一了規(guī)劃問(wèn)題:現(xiàn)有15個(gè)部門(mén)的規(guī)章和法律性文件涉及到保護(hù)自然保護(hù)區(qū),但相比之下建設(shè)部的風(fēng)景名勝區(qū)條例規(guī)劃問(wèn)題做得最好,即明確只有國(guó)務(wù)院才能批準(zhǔn)或更改規(guī)劃。由于自然保護(hù)區(qū)條例中沒(méi)有這一點(diǎn),僅近5年來(lái)就有39處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)申請(qǐng)調(diào)整核心區(qū)。

　　但有專(zhuān)家對(duì)此有不同看法,稱(chēng)現(xiàn)在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃要改,也需要國(guó)務(wù)院批。另有專(zhuān)家私下說(shuō),即使是這樣,這一問(wèn)題可在自然保護(hù)區(qū)條例修訂中進(jìn)一步明確和完善。這不能成為該“意見(jiàn)稿”受某一部門(mén)主導(dǎo)的理由。

　　在高利紅看來(lái),自然保護(hù)國(guó)家層面立法較理想的路徑應(yīng)分三步:先有自然保護(hù)區(qū)法,再有自然保護(hù)法,最終上升到生態(tài)保護(hù)法。如果給現(xiàn)在這個(gè)“意見(jiàn)稿”定位,它應(yīng)該被歸在哪個(gè)階段?解焱、高利紅一致的看法是“在自然保護(hù)區(qū)法下面”。

　　有關(guān)專(zhuān)家甚至認(rèn)為“該草案是將已有的自然保護(hù)法律制度推倒,是歷史性倒退”。

　　解焱等專(zhuān)家還有更深層的擔(dān)憂(yōu):這個(gè)草案一旦通過(guò),就意味著我們喪失了機(jī)會(huì)。近十年甚至二十年,要想再另外建一個(gè)覆蓋全面的相關(guān)法律將非常難。在這個(gè)領(lǐng)域,我們將長(zhǎng)久地沒(méi)有一套覆蓋全面的法律體系。它會(huì)阻礙自然保護(hù)立法的完善,同時(shí)會(huì)限制多部門(mén)的保護(hù)努力或使其他部門(mén)的工作因無(wú)法律依據(jù)而得不到良好的管理和監(jiān)督。

　　解焱最后的建議是:盡快組織專(zhuān)家,從建立一個(gè)自然保護(hù)基本法的角度重新探討研究,制定一個(gè)能夠真正針對(duì)自然保護(hù)關(guān)鍵問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)大范圍和長(zhǎng)期保護(hù)的法律。