時(shí)隔20年后 全國國土規(guī)劃編制重啟

　　擱置了20年后，《全國國土總體規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）編制工作終于重新啟動(dòng)。

　　9月2日，國土資源部部長徐紹史在全國國土規(guī)劃研究和綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上表示，根據(jù)全國國土資源條件狀況，當(dāng)前重新啟動(dòng)《綱要》編制工作，已是十分緊迫的任務(wù)。

　　最近，國土資源部、國家發(fā)改委等部門聯(lián)合向國務(wù)院提交的重新開始編制《綱要》的建議，已經(jīng)獲國務(wù)院批準(zhǔn)，新一輪《綱要》編制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也已經(jīng)組建。記者了解到，《綱要》規(guī)劃期為2011-2030年。

　　國家發(fā)改委副主任杜鷹介紹，接下來，《綱要》編制領(lǐng)導(dǎo)小組將選擇2-3個(gè)省份和4-5個(gè)重點(diǎn)區(qū)域開展國土規(guī)劃編制試點(diǎn)。編制進(jìn)度安排則為：2011年將開展“綱要”編制，2012年完成“綱要”論證、協(xié)調(diào)，并上報(bào)國務(wù)院審批。

　　“反規(guī)劃”編制

　　國土資源部部長徐紹史表示，新的《綱要》是一份整體協(xié)調(diào)未來20年間全國國土資源利用的基礎(chǔ)性規(guī)劃。《綱要》編制主要解決三方面的問題，即生產(chǎn)力布局問題、資源綜合開發(fā)問題和國土安全問題。

　　按照編制要求，新的國土規(guī)劃需要和現(xiàn)有的主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等進(jìn)行協(xié)調(diào)。國家發(fā)改委副主任杜鷹表示，《綱要》是一份基礎(chǔ)性、綜合性和戰(zhàn)略新的規(guī)劃，其地位應(yīng)該與能源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、水資源規(guī)劃、人口規(guī)劃等相當(dāng)。
　　記者了解到，《綱要》規(guī)劃編制最早開始于1981年。1990年時(shí)，當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委完成了《全國國土總體規(guī)劃綱要（草案）》，但是由于多種原因，這個(gè)規(guī)劃草案最終沒有獲批。

　　杜鷹介紹，上一次編制的規(guī)劃草案雖然沒有正式獲批，但是其提出的很多設(shè)想和建議都對區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響。例如東中西經(jīng)濟(jì)帶、“T”字型國土空間開發(fā)戰(zhàn)略、19個(gè)綜合重點(diǎn)開發(fā)區(qū)等。

　　隨著土地資源日益緊張，以及協(xié)調(diào)多產(chǎn)業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，重新編制《綱要》又被提上日程。

　　徐紹史表示，隨著城市化用地規(guī)模日益擴(kuò)大、主題功能區(qū)規(guī)劃的陸續(xù)下批、糧食安全和礦產(chǎn)資源開發(fā)等問題的日益突出，《綱要》編制工作已經(jīng)成為一件很迫切的事情。

　　“這次規(guī)劃綱要編制思路也要改變?！毙旖B史說，《綱要》的編制應(yīng)該不同于其他規(guī)劃，這是一個(gè)規(guī)劃未來20年國土資源承載能力的規(guī)劃，不僅要合理規(guī)劃，更要根據(jù)國土資源的實(shí)際承載能力進(jìn)行規(guī)劃。

　　目前，國內(nèi)大部分戰(zhàn)略規(guī)劃都是根據(jù)一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)行任務(wù)分解式的方法進(jìn)行編制的，其缺陷在于不能根據(jù)環(huán)境資源的承載能力進(jìn)行安排。而徐紹史表示，《綱要》編制的根本目的，就是協(xié)調(diào)規(guī)劃未來20年的國家生產(chǎn)力、國土資源布局問題，應(yīng)該根據(jù)未來20年的國土資源承載能力，進(jìn)行“反規(guī)劃”編制。

　　“反規(guī)劃”編制思路是國外普遍采用的編制國家戰(zhàn)略規(guī)劃的一種思路，即不根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解，而是根據(jù)未來能使用的資源進(jìn)行編制，依據(jù)能使用的資源和優(yōu)化使用的原則，對未來生產(chǎn)力目標(biāo)進(jìn)行測定。

　　國土資源部總規(guī)劃師胡存智介紹，自上世紀(jì)60年代以后，日本和荷蘭各自編制了6輪國土規(guī)劃，韓國編制了4輪；而從國內(nèi)具備的條件來看，編制全國國土規(guī)劃的必要性和可行性都已經(jīng)具備。

　　行業(yè)用地協(xié)調(diào)難題

　　記者了解到，在節(jié)約、集約用地的原則下，滿足社會(huì)發(fā)展的用地需求，以解決用地指標(biāo)緊張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，是此次編制《綱要》的根本出發(fā)點(diǎn)。

　　一位接近國土資源部的專家對記者表示，全國國土規(guī)劃《綱要》編制是科學(xué)規(guī)劃未來20年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國土資源利用的“紅線”。

　　目前，每年全國新增建設(shè)用地的一半用地指標(biāo)，要用于城市進(jìn)程帶來的城市建設(shè)用地需求，而用地需求暴增與浪費(fèi)用地的問題同時(shí)存在。如果未來20年內(nèi)不能合理規(guī)劃好國土資源的使用，將給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用帶來很大的困難。

　　上述專家預(yù)見，新的《綱要》編制或成為目前用地矛盾問題的永久解決之道。

　　不過，在9月2日召開的全國國土規(guī)劃研究和綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上，來自不同部委的各方代表，就行業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的協(xié)調(diào)問題，提出了不同的意見。

　　來自國家糧食局的一位代表就提出，根據(jù)中國人口增速和國內(nèi)糧食自給率要達(dá)到95%的標(biāo)準(zhǔn)測算，到2020年，15億人口至少需要1.14億斤自產(chǎn)糧食；而按照目前的規(guī)劃，自產(chǎn)能力則為1.1億斤。

　　同時(shí)，耕地面積未來不但在增加上有難度，即便保持現(xiàn)有面積也有難度。上述代表稱，為保障糧食安全，《綱要》中應(yīng)盡量提高保持耕地面積的規(guī)模。 

　　鐵道部相關(guān)負(fù)責(zé)人則表示，在新一輪鐵路建設(shè)規(guī)劃下，到2020年中國鐵路里程將達(dá)到26萬公里，如何協(xié)調(diào)鐵路建設(shè)用地需求和可供應(yīng)的建設(shè)用地之間的矛盾，也是一個(gè)難題。

　　此外，環(huán)保部代表也提出了關(guān)于增加生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃安排等問題。

　　前述接近國土資源部的專家表示，《綱要》編制是一個(gè)很復(fù)雜很艱難的過程。留多少地給鐵路、留多少地給耕地，這還是最簡單的問題；《綱要》還要規(guī)劃區(qū)域開發(fā)用地的協(xié)調(diào)問題，而每個(gè)地方政府都希望自己被劃入重點(diǎn)開發(fā)區(qū)之內(nèi)，不希望自己的退耕還林、退耕還草、保護(hù)耕地的指標(biāo)增加。

　　記者了解到，各部委和各地方政府目前的國土規(guī)劃編制時(shí)段僅規(guī)劃到2020年，如何與規(guī)劃時(shí)段至2030年的新《綱要》相銜接，亦將成為《綱要》編制的一大待解難題。