關于放活自然保護區(qū)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新一體化管理模式的提案

案 由： 關于放活自然保護區(qū)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新一體化管理模式的提案 　

審查意見：建議國務院交國家林業(yè)局研究辦理,財政部會同辦理

提案人： 米烈漢,王二虎,韋 葦

主題詞： 生態(tài) 保護 管理

提案形式： 聯(lián)名

內(nèi) 容:
    我國自1956年建立第一個自然保護區(qū)以來，全國各種類型、不同級別和層次的自然保護區(qū)已近2400個，其中加入聯(lián)合國生物圈的國家自然保護區(qū)26個，約占國土面積的15%，其數(shù)量和面積均居全球前列。從物種的多樣性和特有性看，全球最重要的國家有12個，我國排在第七。

    改革開放以來，黨和國家著眼經(jīng)濟社會的全面可持續(xù)發(fā)展，把生態(tài)建設提到戰(zhàn)略的高度予以統(tǒng)籌，人們把生態(tài)文明看成是人與自然和諧發(fā)展、踐行科學發(fā)展觀、全面建設小康社會的一個重要標志。過去52年的“搶奪性”保護十分必要且有成效，但在保護區(qū)發(fā)展過程中，也面臨著眾多的問題，從保護區(qū)管理的視角看，管理模式和機制急需創(chuàng)新。

    一、自然保護區(qū)管理面臨的問題

    1.保護區(qū)的歸屬權(quán)、保護權(quán)，收益權(quán)等權(quán)力制度比較固化

    我國自然保護區(qū)建立時，把保護區(qū)的面積劃得相當大，那時由于權(quán)力的高度集中及對公有制的過分追求，集體和農(nóng)民基本上無話語權(quán)，把很多與當?shù)剞r(nóng)民世代生存密切相關的土地也劃入保護區(qū)，實行國有國保，致使農(nóng)民的生存和發(fā)展資源減少，社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，農(nóng)民貧困。

    同時，在經(jīng)濟社會發(fā)展已進入新時期條件下，保護區(qū)仍然實行傳統(tǒng)的誰所有誰經(jīng)營的模式，使其歸屬權(quán)、保護權(quán)、收益權(quán)固化，保護區(qū)的管理缺乏時代的生機。

    2.保護區(qū)與社區(qū)管理協(xié)調(diào)機制缺失，沖突時有發(fā)生

    保護區(qū)為對有代表性的自然生態(tài)區(qū)域內(nèi)生物多樣性、珍稀瀕危野生動植物物種和有特殊意義的自然遺跡進行保護、拯救與管理，維護自然生態(tài)平衡，在執(zhí)行自然保護區(qū)管理條例時，沒有考慮保護區(qū)及其周邊社區(qū)居民也是自然生態(tài)系統(tǒng)長期演化過程中十分重要的組成部分，很多物種能夠延續(xù)保存下來，與當?shù)鼐用竦膮⑴c有著極其密切的聯(lián)系，很少考慮社區(qū)的生存及合理的正當要求，習慣用“禁”的手段，限制社區(qū)對資源的利用，不準社區(qū)居民動保護區(qū)內(nèi)的一草一木，而保護區(qū)對動物造成社區(qū)作物被毀、危害生命財物的損失，往往缺乏及時足額的賠償。這樣，社區(qū)居民則放棄長遠利益一致的保護而著眼當前利益與保護區(qū)要么直接對抗，采用斷水、堵路等異端行為，要么玩“捉迷藏”，盜伐、偷獵、安夾放套等違法行為時有發(fā)生。

    近年來眾多的自然保護區(qū)在周邊社區(qū)也建立了參與式、合作式管理組織，但由于主體的利益、地位不對稱，相關的激勵、約束、監(jiān)督等責任不到位，往往出現(xiàn)“小事無人管，大事等人管”的現(xiàn)象。

    3.生態(tài)補償標準過低，國家投資水平不高

    2000年國家頒布的《森林法實施條例》中明確了生態(tài)補償，并規(guī)定補償?shù)馁Y金渠道。2001年國家出資10億元在黑龍江等11個省(自治區(qū))的658個縣和24個國家自然保護區(qū)試點生態(tài)補償標準。2004年出臺的《森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》中推行每公頃年75元(5元/畝)的補償標準，每畝5元中，4.5元用于補償性支出，0.5元用于防火等公共管理支出。這個補償標準低于國際一般水平，與發(fā)達國家的差距更大。美國和芬蘭每公頃年補償標準分別為116美元和50—250歐元。由于我國的補償標準過低，森林越多的地方，各類保護的區(qū)域就越貧困，絕對貧困人口比重越大。

    國家近多年來與以往比較，實實在在地加大了生態(tài)建設的投資力度，天然林保護工程、三北及長江流域防護工程、京津風沙源治理工程、退耕還林工程的國家投資，及其引導的投資增速令世人感嘆。國家對野生動植物保護及自然保護區(qū)建設工程的投資年均為2.21億元，國家投資所引導的投資年均為1.72億元。由于原投資基礎相當薄弱，投資增速雖然大，但與實際投資需求比較，水平自然很低，提高水平仍需加大投資力度。

    二、自然保護區(qū)管理模式創(chuàng)新的政策建議

    1.放活保護區(qū)產(chǎn)權(quán)制度

    一般意義上的產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為包括歸屬權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)一組權(quán)利。我國的環(huán)境資源實行的是國家和村民集體的歸屬權(quán)，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的誰所有誰經(jīng)營的模式，已逐步轉(zhuǎn)向歸屬權(quán)與使用權(quán)分離，經(jīng)營者可通過多種方式直接支配使用他人資產(chǎn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，并享受其利益的排他性權(quán)利。這就是說，國家各種類型的所有權(quán)人是平等的，國家自然保護區(qū)就可以由政府委托的代理人與村民選出的社區(qū)代表人合作經(jīng)營管理；保護區(qū)內(nèi)職工、社區(qū)的村民也可以承包保護區(qū)內(nèi)國家所有的土地等不動產(chǎn)進行管護和經(jīng)營，享有占用、使用和收益等用益物權(quán)的權(quán)力。考慮到各類自然保護區(qū)的特殊性，可以先在保護區(qū)內(nèi)核心區(qū)外的緩沖區(qū)、外圍區(qū)，以及與社區(qū)發(fā)展密切相關的區(qū)域試行。

    2.構(gòu)建保護區(qū)及社區(qū)一體化管理平臺

    保護區(qū)產(chǎn)權(quán)制度放活了，就為一體化管理平臺奠定了產(chǎn)權(quán)基礎。保護區(qū)和社區(qū)按其內(nèi)在的聯(lián)系及保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，由政府委托的代理人及社區(qū)代表建立一體化決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、監(jiān)督等組織，形成一體化的管理團隊。

    一體化管理團隊，按照政府方針、政策，全權(quán)負責保護區(qū)及涉及社區(qū)的各項管理工作，保護區(qū)的承包戶和社區(qū)承包戶在自愿條件下，均可成為該種管理模式中的組成部分?？蒲泻透咝５募夹g(shù)管理人員，可以多種方式進行研究、產(chǎn)學研結(jié)合，技術(shù)和管理的服務和支撐。一體化管理團隊應對保護區(qū)與社區(qū)的土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、勞動就業(yè)、涉民公共服務、社會管理諸方面統(tǒng)一規(guī)劃，并對管理的目標任務、機構(gòu)設置、責權(quán)劃分、監(jiān)督檢查、激勵約束等等作出實施細則。

    3.發(fā)掘、強化保護區(qū)與社區(qū)的聯(lián)動機制

    保護區(qū)與社區(qū)的一體化管護，要積極發(fā)掘社區(qū)村落在長期歷史中形成的與地緣相關的氣候、水源、宜生動植物種群等本土知識，與自然和諧相處的經(jīng)驗及禁忌的傳統(tǒng)；發(fā)掘社區(qū)已經(jīng)形成的有效的激勵約束機制，特別是有效制約破壞生態(tài)、激勵保護生態(tài)和不違背公共利益村規(guī)民俗；強化保護生態(tài)資源就是保護社區(qū)成員以及他們后代的生存環(huán)境，形成在生態(tài)資源上社區(qū)與國家利益的聯(lián)合體，使生態(tài)保護在社區(qū)居民層次上具有“私田”的效應。

    聯(lián)動機制會使保護區(qū)關注社區(qū)的發(fā)展，居民收入的提高，又會使社區(qū)在資源保護上與保護區(qū)結(jié)成長遠利益的共同體，真可謂“雙贏”。

    4.政府加大投資力度，提高生態(tài)補償標準

    保護區(qū)是為社會提供公共物品的非競爭性部門(單位)，公共物品主要由政府供給已成為社會的共識，政府投資的取向一是提高環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)效益，二是保護和探索物種的科學價值，三是發(fā)揮投資的引導作用。從保護區(qū)及其社區(qū)的實際情況看，生態(tài)的脆弱和瀕危物種的惡化仍未有根本的改觀，其社區(qū)又多為中央和省級重點扶貧的縣，農(nóng)(林)民的絕對貧困比重大，即使達到的溫飽狀態(tài)還不夠穩(wěn)定，返貧也會發(fā)生。

    政府加大投資力度，不僅會鞏固已有的成果，改善民生，而且能夠引導金融信貸投入、企業(yè)投入，民間資本投入、以及吸引外資和社會各界的投資與捐助，從而給保護區(qū)及社區(qū)的發(fā)展注入新的活力，增強其持續(xù)發(fā)展的能力。

    當今人們對生態(tài)服務的要求越來越高，也十分迫切。由于生態(tài)服務的經(jīng)濟外部性，則需要通過生態(tài)補償使其內(nèi)部化，如果生態(tài)補償?shù)轿唬股鷳B(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、服務者的勞動消耗及各種支出費用能夠足額補償，他們的物質(zhì)權(quán)益得到保護，積極性和創(chuàng)造性充分發(fā)揮，生態(tài)文明指日可待!

來 源:全國政協(xié)十一屆二次會議提案組

備注：