關(guān)于加強(qiáng)水資源司法保護(hù)的提案

案 由： 關(guān)于加強(qiáng)水資源司法保護(hù)的提案 　

審查意見(jiàn)：建議國(guó)務(wù)院交水利部、環(huán)保部、最高人民法院分別研究辦理

提案人： 民革中央

主題詞： 資源 司法

提案形式： 黨派

內(nèi) 容:
     黨的十七大報(bào)告提出建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)，并明確指出，要完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，是建設(shè)生態(tài)文明的重要基礎(chǔ)，是重要的戰(zhàn)略性資源。為認(rèn)真貫徹落實(shí)十七大報(bào)告的重要精神，探索加強(qiáng)水資源司法保護(hù)的有效途徑和方法，2008年5月中下旬，民革中央主席周鐵農(nóng)率領(lǐng)全國(guó)政協(xié)社法委和民革中央組成的聯(lián)合調(diào)研組，赴安徽、廣東、云南三省就水資源司法保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研。通過(guò)對(duì)巢湖、滇池等湖泊的實(shí)地考察，調(diào)研組感到，我國(guó)水資源污染形勢(shì)非常嚴(yán)峻，通過(guò)科技、行政、經(jīng)濟(jì)等手段往往只能解決單一問(wèn)題，加大水資源的司法保護(hù)力度，已成為當(dāng)務(wù)之急。
     調(diào)研組了解到，我國(guó)于2002年8月29日正式頒布的《水法》在水資源所有權(quán)歸屬問(wèn)題上，確立了國(guó)家是全國(guó)所有水資源的唯一所有權(quán)主體，規(guī)定了我國(guó)實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但是從司法實(shí)踐來(lái)看，水資源保護(hù)還存在以下問(wèn)題：
     一、我國(guó)大江大湖現(xiàn)行的行政區(qū)劃條塊分割，流域管理乏力，缺乏有效的監(jiān)督管理手段和機(jī)制，是我國(guó)水資源保護(hù)最根本的癥結(jié)。現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)中雖然也有對(duì)流域管理的原則性規(guī)定，但過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏相應(yīng)的法律支撐和配套法規(guī)，針對(duì)性不強(qiáng)，特別是對(duì)跨界水污染問(wèn)題如何處置缺少法律規(guī)范。同時(shí)，各法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)。
     我國(guó)目前的水污染防治管理體制以行政區(qū)域管理為主，由此導(dǎo)致各行政區(qū)域污染責(zé)任不明，相互推諉。淮河流域的污染問(wèn)題是我國(guó)流域治理的一個(gè)縮影。由于行政執(zhí)法的主體環(huán)保部門(mén)屬于地方各級(jí)政府，執(zhí)法中存在渠道不統(tǒng)一、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象，而且環(huán)境執(zhí)法成本高、執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法手段有限、執(zhí)法裝備落后，執(zhí)法效果往往不理想。
     二、跨行政區(qū)域的大江大湖水污染案件受理存在障礙，跨區(qū)域水資源司法保護(hù)難。在水流域污染案件中常常是上游污染、下游遭殃，而上下游往往又不屬于同一個(gè)行政區(qū)域，因而增加了水資源司法保護(hù)的難度。雖然我國(guó)的十個(gè)海事法院具有跨行政區(qū)域管轄案件的功能，但根據(jù)我國(guó)海商法的規(guī)定，海事法院只能管轄海洋和沿海內(nèi)河與海相通的可航水域發(fā)生的水資源污染案件，不包括未通航的河流和內(nèi)陸湖泊。對(duì)于跨省市的未通航的河流和內(nèi)陸湖泊發(fā)生的水資源污染案件，既不屬于海事法院管轄的范圍，而地方普通法院因受行政區(qū)劃的限制或擔(dān)心地方保護(hù)干擾，也不愿受理，致使我國(guó)未通航的河流和內(nèi)陸湖泊，如黃河、淮河、遼河等重要跨省市河流以及洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、青海湖等大型湖泊發(fā)生的水污染案件主要依靠行政執(zhí)法，尚無(wú)統(tǒng)一的流域性水資源司法管轄體制，上述水資源污染案件實(shí)際處于無(wú)司法救濟(jì)和保護(hù)的狀態(tài)。
     三、水污染案件訴訟啟動(dòng)難、審理難。如巢湖和淮河的干流以及比較大的支流的污染，雖然是人人受害，但一旦提起訴訟，人民法院往往由于取證難等原因，不予受理或難以受理。 
     四、司法保護(hù)職能分散。水資源污染損害賠償糾紛案件審理爭(zhēng)議多、案件執(zhí)行難度大。水資源保護(hù)案件專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，涉及刑事、民事、行政等審判庭，每個(gè)審判庭按照各自職能分工分別審理環(huán)保案件，無(wú)法形成強(qiáng)大的保護(hù)合力，既不利于環(huán)保案件審理水平的提高，也不利于對(duì)水資源環(huán)境的全方位和深層次保護(hù)。
     五、環(huán)境公益訴訟制度的缺失，導(dǎo)致我國(guó)對(duì)污染企業(yè)的懲處不力。在水行政管理上雖然是水污染行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但在法律上卻沒(méi)有規(guī)定追究責(zé)任的機(jī)關(guān)，更缺乏追究責(zé)任所必須的程序。
     針對(duì)上述困難和問(wèn)題，調(diào)研組提出以下關(guān)于加強(qiáng)水資源司法保護(hù)的幾點(diǎn)建議：
     一、進(jìn)一步完善水資源立法，建立健全以新《水法》和《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》為中心的水資源保護(hù)配套法律法規(guī)，明確水資源污染的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)涉水違法犯罪行為的打擊力度，為依法治水提供保障。同時(shí)，建議盡快制定《流域管理基本法》，突破行政性分散管理體制的約束，將流域作為獨(dú)立完整的客體進(jìn)行協(xié)調(diào)和規(guī)劃，實(shí)行統(tǒng)一和綜合管理。法律的內(nèi)容除了規(guī)范流域管理體制和流域管理事項(xiàng)之外，還應(yīng)規(guī)定與整個(gè)流域水資源利用和水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的其他事項(xiàng)，如水資源保護(hù)和利用、水土保持、水污染防治、防洪以及生態(tài)保護(hù)等。在流域綜合管理框架下制定流域綜合規(guī)劃，把規(guī)劃與環(huán)保統(tǒng)一起來(lái)，考慮對(duì)涉水行業(yè)的統(tǒng)一管理，避免地方保護(hù)主義和跨行政區(qū)域的水污染糾紛處理過(guò)程中所帶來(lái)的沖突。
     二、成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保法庭，以司法手段來(lái)保護(hù)環(huán)境是國(guó)際社會(huì)在環(huán)境保護(hù)方面的一個(gè)重要趨勢(shì)。建議借鑒國(guó)外強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的通行做法，在相應(yīng)的人民法院內(nèi)成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保法庭，來(lái)實(shí)施對(duì)水資源的司法保護(hù)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水環(huán)境污染案件由普通法庭審理。此類(lèi)案件往往涉及受害人較多、法官環(huán)保專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺、受害人舉證難等，導(dǎo)致審理困難。建議統(tǒng)一水資源污染案件的起訴和受理，即通過(guò)指定管轄的方式，統(tǒng)一司法管轄權(quán)，對(duì)環(huán)保類(lèi)案件按流域?qū)崿F(xiàn)集中管轄和審理，由環(huán)保法庭統(tǒng)一審理和執(zhí)行涉及環(huán)境保護(hù)、管理、侵權(quán)等刑事、民事、行政、執(zhí)行案件，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化審判。具體來(lái)說(shuō)，就是由中級(jí)人民法院按流域指定一個(gè)基層法院受理本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的水污染案件；如果是跨市級(jí)的水流域污染案件，由省高院指定一個(gè)中級(jí)法院集中受理；跨?。ㄊ?、自治區(qū)）的水流域污染案件，如淮河、黃河等流域的水污染案件，則由最高人民法院來(lái)指定一個(gè)臨近的海事法院或河流管理委員會(huì)所在地的中級(jí)法院進(jìn)行集中受理。這樣可以加強(qiáng)人民法院與環(huán)保部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)于環(huán)保執(zhí)法權(quán)的支持、保障和監(jiān)督，形成保護(hù)水資源的合力。
     三、充分發(fā)揮我國(guó)現(xiàn)有十個(gè)海事法院（分布在沿海和長(zhǎng)江的十個(gè)重點(diǎn)流域）按流域劃分、跨行政區(qū)域設(shè)置的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)我國(guó)水資源司法保護(hù)的力度，這樣既可以從法律機(jī)制上防止地方保護(hù)主義的干擾，統(tǒng)一全國(guó)的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，由于海事法院法官具有審理海上污染案件的經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)門(mén)的法律與技術(shù)知識(shí)，能夠高質(zhì)量地審理水域污染案件，并有效地節(jié)省國(guó)家的行政管理成本和司法資源，故建議 最高人民法院通過(guò)司法解釋的方式，賦予海事法院管轄跨省市區(qū)的流域性水資源保護(hù)案件，以解決全國(guó)水污染案件的專(zhuān)屬管轄問(wèn)題。
     四、盡快建立環(huán)境公益訴訟制度。建議國(guó)務(wù)院就環(huán)境保護(hù)公益訴訟中的國(guó)家或公眾利益代表人問(wèn)題作出專(zhuān)門(mén)的決定，以利于專(zhuān)門(mén)法院受理上述案件，即賦予我國(guó)環(huán)保部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體均可作為國(guó)家或公眾利益的代表（具備訴訟主體資格）提起公益訴訟，作為原告起訴加害人，加大對(duì)水資源環(huán)境的司法保護(hù)力度，推進(jìn)水資源司法保護(hù)向多層次、多領(lǐng)域進(jìn)展。此外，還應(yīng)該建立多樣性的環(huán)境訴訟救濟(jì)制度和制裁措施，比如法院發(fā)布訴前禁令、判令被告承擔(dān)律師費(fèi)用等。
     五、充分發(fā)揮公眾參與環(huán)保的積極性，發(fā)動(dòng)公民積極協(xié)助并監(jiān)督政府進(jìn)行環(huán)境管理，在政府與公眾之間形成良性互動(dòng)并且為公眾參與提供制度保障。在行政訴訟方面，可以參考國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，賦予利害關(guān)系人、競(jìng)爭(zhēng)人以行政訴訟的原告資格。

來(lái) 源:全國(guó)政協(xié)十一屆二次會(huì)議提案組

備注：