與時(shí)俱進(jìn)，護(hù)航上海綠化

　　今年1月中旬，上海市人大常委會(huì)第33次會(huì)議審議通過(guò)了《上海市綠化條例》，并從5月1日開(kāi)始實(shí)施，同時(shí)廢止已實(shí)施了20年的《上海市植樹(shù)造林綠化管理?xiàng)l例》。由于目前國(guó)內(nèi)許多地區(qū)在綠化建設(shè)與管理方面存在法律滯后的問(wèn)題，所以此條例的出臺(tái)不僅為上海城鄉(xiāng)綠化提供了新的法律依據(jù)，也對(duì)完善國(guó)內(nèi)其他地區(qū)綠化法律法規(guī)具有一定借鑒意義。近日，記者采訪了上海市綠化管理局副局長(zhǎng)崔麗萍，請(qǐng)她對(duì)《上海市綠化條例》進(jìn)行了詳細(xì)解讀。

　　背景解讀

　　1987年上海市人大常委會(huì)審議通過(guò)了《上海市植樹(shù)造林綠化管理?xiàng)l例》作為指導(dǎo)該市綠化工作的法律依據(jù)，并在1991年至2003年，根據(jù)綠化發(fā)展形勢(shì)進(jìn)行了五次修改。據(jù)上海市綠化管理局副局長(zhǎng)崔麗萍介紹，該《條例》的實(shí)施有力地推動(dòng)了上海綠化事業(yè)的發(fā)展。截至2005年底，該市綠地總量為28865公頃，是1987年的近10倍。其中公共綠地12038公頃，是1987年的15倍；綠化覆蓋率為37％，是1987年的近4倍；人均公共綠地面積達(dá)到11平方米，是1987年的2倍。2003年上海市還獲得了“國(guó)家園林城市”稱號(hào)。
　　但與此同時(shí)，上海在綠化建設(shè)和管理上還存在著綠地規(guī)劃布局不盡合理、中心城區(qū)綠化覆蓋率相對(duì)偏低、綠地生態(tài)系統(tǒng)功能尚不完善、綠化總體水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大市民的需求存在較大差距等問(wèn)題。此外，原有的《條例》的適用范圍包括城市綠化和郊區(qū)林業(yè)管理兩部分。在同一條例中同時(shí)出現(xiàn)對(duì)綠地和林地、樹(shù)木和林木的規(guī)定，很容易造成結(jié)構(gòu)上的不平衡，表述上的不協(xié)調(diào)，所以完善綠化法規(guī)勢(shì)在必行。

　　內(nèi)容解讀

　　崔麗萍指出，與《植樹(shù)造林條例》相比，《上海市綠化條例》在內(nèi)容上有很大變化，更具指導(dǎo)性和可操作性?！毒G化條例》除了取消林業(yè)建設(shè)與管理，以及涉及園林綠化工程設(shè)計(jì)、施工與其他法律條款重復(fù)，或不合時(shí)宜的內(nèi)容外，還新增和調(diào)整了一些標(biāo)準(zhǔn)。

　　新增內(nèi)容

　　之一：《綠化條例》第十一條規(guī)定：公共綠地周邊新建項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)與綠地景觀相協(xié)調(diào)，并不得影響植物正常生長(zhǎng)。規(guī)劃管理部門在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)綠化管理部門在公園綠地周邊劃定一定范圍的控制區(qū)，控制區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)超過(guò)規(guī)定高度的建筑物、構(gòu)筑物。
　　增加理由：近幾年，上海城市建設(shè)快速推進(jìn)，出現(xiàn)了一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目利用公園綠地較好的景觀環(huán)境，在其周邊建造高層、超高層建筑的現(xiàn)象，致使一些公園周邊形成了“水泥森林”，公眾對(duì)此表現(xiàn)出強(qiáng)烈不滿。為了防止此類現(xiàn)象的蔓延，有必要在公園綠地周邊劃定一定范圍的規(guī)劃控制區(qū)，從景觀和生態(tài)兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃控制。
　　而提出要與綠地景觀相協(xié)調(diào)，不得影響植物的正常生長(zhǎng)，則是對(duì)公共綠地周邊新建項(xiàng)目作出的原則性規(guī)定。其中“與綠地的景觀相協(xié)調(diào)”包括以下三方面的涵義：一是建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)格；二是建設(shè)項(xiàng)目的材料、造型、布局；三是建筑界面以及建筑的天際輪廓線與綠地內(nèi)植被的林冠線背景相協(xié)調(diào)?！安坏糜绊懼参锏恼ＩL(zhǎng)”要從以下方面理解：一是周邊建設(shè)項(xiàng)目不得侵占植物正常生長(zhǎng)所需要的空間；二是周邊項(xiàng)目不得影響植物生長(zhǎng)需要的光照等自然條件；三是建設(shè)項(xiàng)目不應(yīng)對(duì)綠地的土壤、水體等生長(zhǎng)環(huán)境造成破壞。
　　之二：《綠化條例》第十二條規(guī)定：重要地區(qū)和主要景觀道路兩側(cè)新建建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目沿道路一側(cè)設(shè)置一定比例和寬度的集中綠地。具體的比例和寬度由規(guī)劃管理部門在審核建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案時(shí)，經(jīng)征求同級(jí)綠化管理部門意見(jiàn)后確定。
　　增加理由：目前，沿城市道路的建筑大部分緊貼道路建設(shè)，配套綠化一般集中在建設(shè)項(xiàng)目中心位置，道路沿線景觀考慮不夠。借鑒新加坡、加拿大等國(guó)家以及上海市部分區(qū)的經(jīng)驗(yàn)制定此條例，以增加道路兩邊的通透性，最大限度地實(shí)現(xiàn)綠化資源社會(huì)共享，提高綠視率，豐富城市景觀。
　　之三：《綠化條例》第十三條規(guī)定：居住區(qū)綠化應(yīng)當(dāng)合理布局，選用適宜的植物種類，綜合考慮居住環(huán)境與采光、通風(fēng)、安全等要求。
　　增加理由：居住區(qū)綠化在城市綠地中占有較大比重，而且與市民生活密切相關(guān)。但是近年來(lái)在一些老居住區(qū)因樹(shù)木影響住宅通風(fēng)、采光，甚至居住安全的問(wèn)題比較突出，社會(huì)反映比較強(qiáng)烈。2006年5月，上海市綠化管理局、上海市房地資源管理局在深入調(diào)研、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，聯(lián)合頒布了《上海市居住區(qū)綠化調(diào)整實(shí)施辦法》（試行），對(duì)居住區(qū)樹(shù)木遷移、砍伐等提出了詳細(xì)要求，在試行中取得了較好的成效。此條例的設(shè)置充分體現(xiàn)了以人為本的理念。
　　之四：《綠化條例》第十七條規(guī)定：本市鼓勵(lì)發(fā)展垂直綠化、屋頂綠化等多種形式的立體綠化。新建機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施建筑適宜屋頂綠化的，應(yīng)實(shí)施屋頂綠化。
　　增加理由：上海市區(qū)人口集中、土地資源稀缺，依靠地面進(jìn)行綠化建設(shè)的空間越來(lái)越有限，而以屋頂綠化為重點(diǎn)發(fā)展多種形式的立體綠化，是改善城市生態(tài)環(huán)境的有效途徑，也是國(guó)外不少城市的通行做法。近年來(lái)，上海在推進(jìn)屋頂綠化等方面已經(jīng)取得良好成效，屋頂綠化面積達(dá)45萬(wàn)平方米。
　　但是在實(shí)際操作過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)采取“面上鼓勵(lì)、重點(diǎn)推進(jìn)”的方法，有區(qū)別地進(jìn)行，不搞“一刀切”。一是考慮到機(jī)關(guān)、事業(yè)單位用房以及文化、體育場(chǎng)館等屬于公共服務(wù)設(shè)施建筑，權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確，可操作性相對(duì)較強(qiáng)。具體實(shí)施的范圍和步驟由市綠化局和有關(guān)部門根據(jù)條件逐步推行，這也是目前實(shí)施屋頂綠化的重點(diǎn)。二是居住房屋等建筑，由于涉及較為復(fù)雜的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，且存在建設(shè)資金、養(yǎng)護(hù)責(zé)任難以落實(shí)以及實(shí)施屋頂綠化后可能引發(fā)屋頂滲水等問(wèn)題，所以目前尚不具備強(qiáng)制推行的條件，應(yīng)采取“面上鼓勵(lì)”的政策。
　　之五：《綠化條例》第二十七條、第二十八條規(guī)定：禁止擅自遷移樹(shù)木。確需樹(shù)木遷移，應(yīng)當(dāng)由具有相應(yīng)施工資質(zhì)的單位施工。施工單位應(yīng)當(dāng)在適宜樹(shù)木生長(zhǎng)的季節(jié)按照移植技術(shù)規(guī)程進(jìn)行。
　　增加理由：提高樹(shù)木移栽成活率、加強(qiáng)樹(shù)木遷移事后監(jiān)督管理工作。在2006年上海市“兩會(huì)”期間，有多位委員提案反映了此問(wèn)題，所以《綠化條例》對(duì)樹(shù)木遷移作了相應(yīng)規(guī)定。一方面，對(duì)遷移樹(shù)木設(shè)置了較為嚴(yán)格的許可條件。對(duì)確需遷移的，需依法提出申請(qǐng)，由市或區(qū)縣綠化管理部門根據(jù)許可標(biāo)準(zhǔn)，決定是否遷移。另一方面，為提高樹(shù)木遷移成活率，明確樹(shù)木遷移應(yīng)當(dāng)由具有相應(yīng)施工資質(zhì)的單位實(shí)施，并在適宜季節(jié)，按照《園林植物栽植技術(shù)規(guī)程》、《行道樹(shù)栽植技術(shù)規(guī)程》、《大樹(shù)移植技術(shù)規(guī)程》等技術(shù)規(guī)范進(jìn)行。三是為加強(qiáng)樹(shù)木遷移事后監(jiān)管，要求樹(shù)木遷移一年內(nèi)未成活的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)補(bǔ)植相應(yīng)的樹(shù)木。
　　之六：《綠化條例》第三十四條規(guī)定：遷移或者砍伐樹(shù)木，臨時(shí)占用綠地，建成綠地內(nèi)部進(jìn)行布局調(diào)整，施工單位應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立告示牌，向社會(huì)公示。
　　增加理由：為了規(guī)范行政許可實(shí)施行為，增加社會(huì)監(jiān)督。近年來(lái)，上海市民愛(ài)綠、護(hù)綠意識(shí)普遍提高，為保證行政許可決定的執(zhí)行，對(duì)實(shí)施遷移或者是砍伐樹(shù)木、臨時(shí)使用綠地、占用綠地和建成綠地內(nèi)部布局調(diào)整行為，本條例明確規(guī)定施工單位應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立告示牌，向社會(huì)公示，接受市民監(jiān)督。
　　之七：《綠化條例》第三十五條規(guī)定：市或者區(qū)、縣綠化管理部門應(yīng)當(dāng)建立綠化有害生物疫情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)網(wǎng)絡(luò)，編制災(zāi)害事件應(yīng)急預(yù)案，健全有害生物預(yù)警預(yù)防控制體系。
　　增加理由：近年來(lái)，隨著上海市綠化事業(yè)的快速發(fā)展，綠地量、規(guī)模，以及植物種類逐漸增多，隨之而來(lái)的生態(tài)安全問(wèn)題也逐漸顯露。植物病蟲(chóng)害入侵、蔓延和危害呈上升勢(shì)頭，部分檢疫性有害生物對(duì)生態(tài)環(huán)境和綠化成果構(gòu)成潛在危險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)綠化有害生物的預(yù)警防控工作，對(duì)保護(hù)上海市生態(tài)建設(shè)成果、推進(jìn)綠化持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)展、保障城市生態(tài)安全，具有十分重大的意義。

　　調(diào)整內(nèi)容

　　之一：《綠化條例》將《植樹(shù)造林綠化條例》第八條關(guān)于“市綠化管理局、市農(nóng)林局應(yīng)當(dāng)編制綠（林）化系統(tǒng)規(guī)劃與本市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)”的規(guī)定調(diào)整為“市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將綠化建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，保障公共綠地建設(shè)和養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入?！?
　　調(diào)整理由：綠化是城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的組成部分，也是社會(huì)發(fā)展計(jì)劃必不可少的組成部分。所以，各級(jí)人民政府在編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)確立綠化在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中應(yīng)有的地位，統(tǒng)籌兼顧，確定近、遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，綠化又是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，需要不斷地進(jìn)行養(yǎng)護(hù)和管理。此條例的制定，既強(qiáng)化了政府的職責(zé)，也為部分綠化事業(yè)明確了資金來(lái)源，使綠化建設(shè)更有保證。
　　之二：《綠化條例》將《植樹(shù)造林綠化條例》第六條關(guān)于“本市加強(qiáng)綠化科學(xué)研究，提倡植物多樣性……”的規(guī)定調(diào)整為“本市加強(qiáng)綠化科學(xué)研究，保護(hù)植物多樣性……”
　　調(diào)整理由：“提倡”從字面理解，屬于倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性，這樣的規(guī)定不明確。調(diào)整為“保護(hù)”，就是要對(duì)植物多樣性實(shí)施保護(hù)，這樣法定內(nèi)容明確了，責(zé)任也清楚了。
　　之三：《綠化條例》將《植樹(shù)造林綠化條例》第三十八條關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目中的配套綠化完成時(shí)間不得遲于主體工程交付使用后的第二個(gè)植樹(shù)節(jié)”的規(guī)定調(diào)整為“建設(shè)項(xiàng)目中的配套綠化完成時(shí)間不得遲于主體工程交付使用后的六個(gè)月。”
　　調(diào)整理由：“第二個(gè)植樹(shù)節(jié)”從字面上理解為次年的3月12日。但事實(shí)上，上海的植樹(shù)季節(jié)為春季、秋季兩次。為此，《綠化條例》修改為“不得遲于工程主體交付使用后的六個(gè)月”，這樣明確了環(huán)節(jié)和時(shí)間，便于操作。