我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的戰(zhàn)略與政策

　　要點(diǎn)導(dǎo)讀:在我國(guó)構(gòu)建一個(gè)發(fā)揮路線圖作用的戰(zhàn)略與政策框架非常重要。針對(duì)我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的政策障礙和要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，戰(zhàn)略與政策框架應(yīng)該包括7個(gè)部分:戰(zhàn)略定位、目標(biāo)、原則和步驟，優(yōu)先領(lǐng)域，法律和政策依據(jù)，補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，政策手段，責(zé)任賠償機(jī)制和管理體制等。

　　在我國(guó)著手建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初期，構(gòu)建一個(gè)發(fā)揮路線圖作用的戰(zhàn)略與政策框架非常重要。針對(duì)我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的政策障礙和要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，戰(zhàn)略與政策框架應(yīng)該包括7個(gè)部分:戰(zhàn)略定位、目標(biāo)、原則和步驟，優(yōu)先領(lǐng)域，法律和政策依據(jù)，補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，政策手段，責(zé)任賠償機(jī)制和管理體制等。

　　建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的戰(zhàn)略定位、目標(biāo)、原則和步驟

　　戰(zhàn)略定位:建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅是完善環(huán)境政策，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要措施，而且是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會(huì)的重要途徑。各級(jí)政府應(yīng)予以高度重視。

　　建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)目標(biāo):解決諸如重要生態(tài)功能區(qū)、流域和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域面臨的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，恢復(fù)、改善、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能。戰(zhàn)略目標(biāo)是調(diào)整這些領(lǐng)域相關(guān)利益主體間的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展的矛盾，促進(jìn)和諧發(fā)展。工作目標(biāo)是，爭(zhēng)取用5～8年的時(shí)間，建立起中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼唧w系，使生態(tài)補(bǔ)償政策效果與全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程相一致。

　　建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)遵循兩條原則:一是以調(diào)整相關(guān)利益主體間的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系為核心，以內(nèi)化相關(guān)生態(tài)保護(hù)或破壞行為的外部成本為基準(zhǔn)，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為目的，堅(jiān)持“受益者或破壞者支付，保護(hù)者或受害者被補(bǔ)償”的原則；二是以改革和完善現(xiàn)有相關(guān)政策為基礎(chǔ)，逐步建立新的補(bǔ)償制度。

　　建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的戰(zhàn)略步驟:用3年左右的時(shí)間，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇優(yōu)先領(lǐng)域，開(kāi)展國(guó)家級(jí)和地方級(jí)試點(diǎn)示范，重點(diǎn)摸索建立上級(jí)政府協(xié)調(diào)機(jī)制、地方橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、市場(chǎng)機(jī)制等方面的政策經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在國(guó)家層面，研究改革重要公共財(cái)政政策(如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付)，研究制定國(guó)家建立生態(tài)補(bǔ)償綜合指導(dǎo)政策(如國(guó)務(wù)院相關(guān)文件)和一些新的公共政策(如國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng))，研究建立生態(tài)補(bǔ)償管理體制等重要問(wèn)題。在試點(diǎn)示范和專項(xiàng)研究的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取用5年左右的時(shí)間初步建立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵政策，并逐步形成體系，開(kāi)始全面推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作。

　　建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)先領(lǐng)域

　　根據(jù)問(wèn)題的自然屬性及公共物品屬性等特征，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題可以劃分為國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償和國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償兩大類。國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題主要包括四類:區(qū)域補(bǔ)償、重要生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)要素補(bǔ)償(如資源開(kāi)發(fā)、森林等)。

　　根據(jù)這些補(bǔ)償問(wèn)題的相關(guān)性、機(jī)制建立的難易程度和各主體的責(zé)任劃分等因素，近期國(guó)家應(yīng)重點(diǎn)解決重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和跨界中型流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題，重要生態(tài)功能區(qū)以國(guó)家自然保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)為重點(diǎn)。地方政府主要建立好城市水源地和本轄區(qū)內(nèi)小流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并配合中央政府建立跨界中型流域的補(bǔ)償問(wèn)題。

　　建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律和政策依據(jù)

　　根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要，國(guó)家應(yīng)頒布實(shí)施全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃方案，并制訂相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)主體功能區(qū)劃，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供法律和政策依據(jù)。生態(tài)功能分區(qū)可以清晰界定接受或支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域和人群，同時(shí)，提供了補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。在生態(tài)功能分區(qū)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)主體功能分區(qū)，可以進(jìn)一步明確這些區(qū)域?yàn)槭裁幢谎a(bǔ)償或支付補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展原因。

　　同時(shí)，國(guó)家應(yīng)將建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題納入環(huán)境保護(hù)法或其它相關(guān)法律之中，增強(qiáng)實(shí)踐的法律推動(dòng)力。在立法條件成熟之前，可以以國(guó)務(wù)院決定或指導(dǎo)意見(jiàn)的方式，形成專門(mén)的政策文件，推動(dòng)中國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)程。

　　對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)或禁止及限制開(kāi)發(fā)區(qū)，實(shí)行GDP豁免，建立綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系和地方官員綠色政績(jī)考核制度。

　　生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)

　　第一，對(duì)于重要生態(tài)功能區(qū)和流域等生態(tài)保護(hù)活動(dòng)產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償類型，生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)應(yīng)包括生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的額外成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失。

　　第二，對(duì)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成的外部不經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償類型，相關(guān)政策的補(bǔ)償依據(jù)也有兩個(gè)含義:一是恢復(fù)和治理那些開(kāi)發(fā)者無(wú)法治理和恢復(fù)的，或者是歷史上形成的大規(guī)模生態(tài)景觀破壞及其生態(tài)功能的成本；二是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆詈桶l(fā)展造成的損失。在實(shí)施補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，不免除開(kāi)發(fā)者治理和恢復(fù)開(kāi)發(fā)過(guò)程造成的點(diǎn)源污染和點(diǎn)源生態(tài)破壞的責(zé)任。

　　建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策工具

　　根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有政策結(jié)構(gòu)狀況，兩大類共9種政策手段可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目的，但它們針對(duì)不同生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的適用性不盡相同。另外，這9種政策手段并不是以生態(tài)補(bǔ)償為唯一的或主要目的的政策，往往是借助這些政策實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蟆?

　　公共財(cái)政政策類包括:(1)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。該政策適宜用于國(guó)家對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償功能區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。在今后的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改革中，可以增加農(nóng)村社會(huì)保障支出、生態(tài)功能區(qū)因子和現(xiàn)代化指數(shù)等3個(gè)因子，以便使中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有生態(tài)補(bǔ)償功能。(2)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)投資政策。中央政府的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)投資政策主要適用于國(guó)家生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)功能區(qū)因滿足更高的生態(tài)環(huán)境要求而付出的額外建設(shè)和保護(hù)的投資成本。(3)地方同級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，適宜用于跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區(qū)小流域的生態(tài)補(bǔ)償。(4)稅費(fèi)和專項(xiàng)資金。適時(shí)征收生態(tài)稅，并整合現(xiàn)有相關(guān)資金渠道建立專項(xiàng)資金(基金)用于國(guó)家履行生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任是一個(gè)好的政策方向。目前，針對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，或在現(xiàn)有資源補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上增加一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是非常必要的。征費(fèi)收入可以建立專項(xiàng)基金，用于治理礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)引發(fā)的大規(guī)模生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及其歷史遺留問(wèn)題。(5)稅收優(yōu)惠、扶貧和發(fā)展援助政策。對(duì)被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)，實(shí)行稅收優(yōu)惠、扶貧和發(fā)展援助是生態(tài)補(bǔ)償政策的重要輔助手段，主要目的是補(bǔ)償發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失。(6)經(jīng)濟(jì)合作政策。開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合作是解決跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區(qū)小流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的重要輔助政策，其目的是補(bǔ)償流域上游地區(qū)犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。

　　市場(chǎng)手段類包括:(1)一對(duì)一的市場(chǎng)交易，如水資源交易。該模式適合于跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區(qū)小流域的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。(2)可配額的市場(chǎng)交易。在重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，我國(guó)應(yīng)該積極探討可配額的市場(chǎng)交易模式，如《京都議定書(shū)》下的碳匯清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目、配額生物多樣性保護(hù)和濕地保護(hù)交易機(jī)制等。(3)生態(tài)標(biāo)志等。生態(tài)標(biāo)志制度是一項(xiàng)廣泛發(fā)展的制度，可以作為生態(tài)功能區(qū)和流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N創(chuàng)新政策工具加以應(yīng)用。

　　責(zé)任賠償機(jī)制

　　生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和相關(guān)責(zé)任賠償機(jī)制是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，二者相輔相成，缺一不可。責(zé)任賠償機(jī)制就是對(duì)享受了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)利益，但不履行相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)的行為進(jìn)行懲罰的機(jī)制。

　　生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制

　　生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制直接觸及到重新調(diào)整許多方面的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重大問(wèn)題，影響廣泛而深刻?？梢栽趪?guó)務(wù)院下設(shè)立由相關(guān)部委組成的國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)，負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、仲裁、懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)等相關(guān)事務(wù)。有需求的地方，可以參照國(guó)家的體制設(shè)置格局，建立地方生態(tài)補(bǔ)償管理體制。

作者：任勇 俞海 馮東方 高彤 楊妹影　國(guó)家環(huán)保總局政研中心
　　　孔志峰　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所