京津冀一體化新動力：區(qū)域協(xié)調(diào)納入首都規(guī)劃？

[img]http://www.cncwe.org/upload/news/20043410741989.jpg[/img] 　　在三地官員形成“廊坊共識”的基礎(chǔ)上，北京今年規(guī)劃修編將吸收吳良鏞主持完成的“京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究”課題成果 　　●“三地帶”——實(shí)施區(qū)域的“疏散、轉(zhuǎn)移和重新集中” 　　燕山山脈與太行山脈地帶——上游生態(tài)敏感區(qū)：城市化水平低，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，人口應(yīng)向外疏解、轉(zhuǎn)移； 　　中部的華北平原帶——城市密集區(qū)：工業(yè)化仍然是京津冀北地區(qū)實(shí)現(xiàn)城市化的必由之路，沿海是大工業(yè)發(fā)展的最佳區(qū)位。 　　濱海地帶：有較大的發(fā)展空間和生態(tài)容量。 　　●“三軸”——重點(diǎn)發(fā)展走廊，“葡萄串”型城鎮(zhèn)布局 　　沿京石、京沈和京津塘高速公路，形成京、津、唐、保大都市帶； 　　燕山山前軸線(向東)：通州、燕郊、三河、薊縣、唐山、豐潤、北戴河、秦皇島等； 　　出海軸線(向東南)：亦莊、廊坊、楊村、天津、塘沽； 　　太行山山前軸線(向西南)：良鄉(xiāng)、涿州、高碑店、保定、石家莊。 　　三條軸線緩解北京舊城和密集建成區(qū)的壓力，帶動區(qū)域發(fā)展。 　　●“兩綠心”——薊縣綠心和白洋淀綠心。 　　全國“兩會”前夕，一系列跡象表明，與“長三角”與“珠三角”鼎足而立的環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，再次獲得各方面的提速動力。京津冀一體化進(jìn)程，正由學(xué)術(shù)界的呼聲轉(zhuǎn)向政府決策部門的落實(shí)。 　　“廊坊共識” 　　2月12日，河北廊坊，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會在國家發(fā)展和改革委員會地區(qū)經(jīng)濟(jì)司的主持下召開。會后消息顯示，三地有關(guān)官員已達(dá)成所謂“廊坊共識”，決定從易于突破的交通設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域入手，漸次啟動京津冀區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃編制工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一體化的各項(xiàng)合作。 　　河北省發(fā)改委一位與會官員向記者透露，在上述會議上，河北、天津方面對三地一體化進(jìn)程表現(xiàn)出強(qiáng)烈的期望，有官員明確提出，京津冀應(yīng)不再停留于過去的區(qū)域合作概念，今后發(fā)展應(yīng)以“一體化”為關(guān)鍵詞，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局、交通規(guī)劃等方面的整體協(xié)調(diào)。 　　國家發(fā)改委提供的資料顯示，2003年上半年，京津冀經(jīng)濟(jì)圈的GDP為4486億元，相當(dāng)于長三角的43%，珠三角的91%。 　　有媒體稱，相對而言，京津冀經(jīng)濟(jì)圈目前還沒有形成優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同合作的有機(jī)整體，缺乏一個穩(wěn)定的合作機(jī)制。諸如港口、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等方面的無序競爭成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的重要原因。 　　“由于兩地政府追求地方財(cái)政收入，不肯放棄既有利益進(jìn)行產(chǎn)業(yè)協(xié)同上的嘗試，京津已經(jīng)形成‘同構(gòu)化’競爭?！碧旖蚴猩鐣茖W(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所副所長閻金明這樣表示。 　　可以理解，作為廊坊會議的亮點(diǎn)，京津冀省市長定期進(jìn)行聯(lián)席會議的消息令各方期望甚殷。 　　北京新規(guī)劃 　　另一種力量來自首都自身，2003年SARS疫情過后，車輛劇增帶來的交通擁堵成為時任北京代市長王岐山“最為頭痛”的問題。并且，冰凍三尺，長期以來的城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局問題亦由此凸現(xiàn)。 　　王岐山在北京“兩會”期間坦承，交通問題和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過于集中有關(guān)?！坝行┑胤浇煌ǘ氯枰M(jìn)行改建，不能蓋樓了，但地皮已經(jīng)被批走了”。 　　修路還是建房，這正是規(guī)劃的問題。目前北京規(guī)劃委員會面臨來自上級的壓力——十年一修的《北京城市總體規(guī)劃》被要求在年內(nèi)完成?！耙酝@項(xiàng)工作會延續(xù)三四年。”一位規(guī)劃官員說。 　　在政府報(bào)告中，王岐山提到了“兩軸-兩帶-多中心”的城市空間新格局，他在隨后的一次講話中解釋了這個新格局的含義——要把城市“大餅”向東南甩出去。 　　東南，正是天津的方向。 　　曾在去年向全國政協(xié)提出“京津合并方案”的天津市規(guī)劃局副總工程師穆學(xué)明說：“北京的七環(huán)就到了廊坊，距離天津的三環(huán)已不遠(yuǎn)，北京建成十環(huán)，不連也得連了?！? 　　不難理解，北京的新一輪規(guī)劃必然和津冀兩地產(chǎn)生更為緊密的關(guān)系?！按龠M(jìn)北京與周邊的良性互動?！币舱峭踽皆谡畧?bào)告中強(qiáng)調(diào)的方向。 　　北京在修編新規(guī)劃之時，會否與津冀兩地政府進(jìn)行先期的具體協(xié)調(diào)？這個問題，北京市規(guī)劃部門的官員不愿表態(tài)。一位業(yè)內(nèi)人士則承認(rèn)，以往的規(guī)劃工作中，一般僅就某個具體規(guī)劃與相關(guān)周邊省市規(guī)劃部門進(jìn)行溝通，并無類似于聯(lián)席會議的制度對這種交流進(jìn)行規(guī)范，雙方的意見一般也僅供參考。 　　但北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的一位專家透露，今年北京市總體規(guī)劃的修編將依據(jù)去年完成的《北京城市空間戰(zhàn)略研究》進(jìn)行。根據(jù)有關(guān)研究成果，北京城市發(fā)展重心將向東南發(fā)展，在亦莊、永樂等地建成區(qū)域產(chǎn)業(yè)基地，在京津之間形成城市空間走廊。 　　這位專家說，上述戰(zhàn)略研究也吸納吳良鏞等專家對京津冀區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的一些建議。 　　“不謀全局者不足以謀一域” 　　事實(shí)上，中國城市規(guī)劃學(xué)會理事長、兩院院士、清華大學(xué)教授吳良鏞先生近來已成為媒體追逐對象。對于京津冀一體化由學(xué)界研究而向政府措施的促動，這位梁思成大師當(dāng)年的助手與有力焉。 　　2000年-2002年間，由吳領(lǐng)銜，百多位科學(xué)家完成了“京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究”課題。報(bào)告通過了國家建設(shè)部的審定，同時，前國家計(jì)委、京津冀三地政府及有關(guān)部門均參與了項(xiàng)目研究。 　　“高度重視京津作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中軸線作用，京津冀北的區(qū)域規(guī)劃整體設(shè)想應(yīng)注重‘疏解’與‘集中’。從交通基礎(chǔ)設(shè)施及軟件溝通方面起步，打破割據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀?！? 　　吳良鏞教授此前概括了研究報(bào)告的核心結(jié)論，他認(rèn)為，從區(qū)域的角度出發(fā)，北京與天津可組成雙城，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)揮我國北方中心城市作用。 　　上述研究報(bào)告對京津冀地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了詳細(xì)分析，并在與世界其他大都市比較的基礎(chǔ)上，對區(qū)域整體規(guī)劃提出了各方面的建議(詳見本版報(bào)告要點(diǎn)解讀)。報(bào)告附件的一份會議紀(jì)要顯示，早在2001年，國家有關(guān)部委對京津冀地區(qū)發(fā)展相對落后的現(xiàn)實(shí)就有了認(rèn)識，時任建設(shè)部部長趙寶江曾表示，“要爭取通過和國家計(jì)委等部門的聯(lián)合，最終向中央提交一個成熟的可操作的研究報(bào)告?！? 　　耐人尋味的是，報(bào)告在結(jié)語處體現(xiàn)了向決策層建言的鮮明色彩，它引用前哲之言稱：“不謀萬世者不足以謀一時，不謀全局者不足以謀一域。” 　　北京“攤大餅”觀念受莫斯科影響 　　報(bào)告稱，莫斯科市已意識到城市聚集的問題，正通過區(qū)域軸向發(fā)展謀求改進(jìn) 　　《報(bào)告》指出，北京城過于密集，缺少大片綠地，“攤大餅”現(xiàn)象未得到有效制止。北京的20世紀(jì)50年代的規(guī)劃受到莫斯科規(guī)劃理念的影響，但如今莫斯科市已意識到城市聚焦所帶來的交通等問題，正設(shè)法從區(qū)域的角度謀求改進(jìn)和發(fā)展。 　　在世紀(jì)之交，莫斯科根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的問題來采取了一些措施：如針對早期紅場周圍相關(guān)古建筑的損毀問題，在紅場周圍又恢復(fù)了若干歷史建筑群；又如對車輛增多、交通擁擠的問題，對城市結(jié)構(gòu)進(jìn)行了新一輪的高速在原有已經(jīng)較為完善的地鐵交通網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，為避免城市建設(shè)向市中心聚焦，加強(qiáng)三環(huán)半的“交通走廊”的建設(shè)；在鐵路線、城市快速路交會集中的適應(yīng)地點(diǎn)，建立多功能的綜合體(mega-structure)等，以疏解中心地區(qū)聚焦。這些規(guī)劃理念，業(yè)已處于實(shí)施之中。 　　研究者認(rèn)為，若核心地區(qū)功能布置過密，空間爆炸，城市設(shè)施與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到世界城市水平；城市發(fā)展范圍為行政界限所制約，阻礙了在國際、國內(nèi)綜合競爭力的提高。 　　《報(bào)告》認(rèn)為，我國城市規(guī)劃界過去對于莫斯科的報(bào)導(dǎo)僅限于建成區(qū)，并未注意該市區(qū)域的軸向發(fā)展現(xiàn)象。北京市應(yīng)迅速轉(zhuǎn)變“攤大餅”的局面，逐步轉(zhuǎn)向以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的軸向發(fā)展。 　　研究者認(rèn)為，類似北京這樣的城市，城市日常功能的疏解范圍應(yīng)該是在距離城市的1-2小時的車程，也就是100-200KM的范圍之內(nèi)。所以目前，北京城市空間疏解的主要方向應(yīng)該是充分利用沿京津、京廣(深)、京秦等交通條件較好、生態(tài)相對健全的地區(qū)優(yōu)先發(fā)展。 　　如天津可在北京的東南軸向上發(fā)展為擴(kuò)散中心城市，大力發(fā)展區(qū)縣所在中小城市，重點(diǎn)發(fā)展中心鎮(zhèn)，形成50公里左右、30分鐘的交通大都市圈。 　　整體實(shí)力不強(qiáng) 城際聯(lián)系薄弱 　　京津冀城鄉(xiāng)規(guī)劃研究報(bào)告總結(jié)了區(qū)域發(fā)展在經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、體制和交通等五方面問題 　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力不強(qiáng) 　　京津冀地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中存在的主要問題是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力不強(qiáng)，未能形成像珠江三角洲、長江三角洲那樣具有強(qiáng)大輻射作用的經(jīng)濟(jì)中心、適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制和有競爭力的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。 　　核心城市與周邊聯(lián)系薄弱 　　目前，大北京地區(qū)在城鄉(xiāng)人力資源的開發(fā)、教育發(fā)展水平、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面差距較大。 　　北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展未能帶動整個京津冀北地區(qū)的繁榮。區(qū)域差距的加大，使經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)不僅個人收入偏低、群眾生活困難，而且城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、文教衛(wèi)生等發(fā)展所需的資金嚴(yán)重短缺，并進(jìn)一步加劇了發(fā)展的不平衡，使落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了一種惡性循環(huán)之中。 　　區(qū)域環(huán)境問題嚴(yán)峻 　　從總體上看，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，京津冀北的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體上仍在下降。以城市為中心的環(huán)境污染仍然呈惡化的趨勢，空氣污染依然嚴(yán)重，地表水污染普遍，特別是流經(jīng)城市的河段有機(jī)污染嚴(yán)重；湖泊富營養(yǎng)化問題突出；地下水受到點(diǎn)狀或面狀污染，水位持續(xù)下降，加劇了水資源的供需矛盾；生態(tài)破壞加劇的趨勢尚未得到有效控制。 　　城市各自為政缺乏合理協(xié)調(diào)分工 　　目前，大北京地區(qū)范圍內(nèi)行政地位或經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)某鞘兄g畸形競爭，存在行政隸屬關(guān)系的城市之間利益沖突，無行政隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不相當(dāng)?shù)某鞘兄g不規(guī)范競爭。一方面，惡化了北京與周邊城市的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，另一方面，這種發(fā)展模式也扭曲了北京的城市職能，加劇了首都的資源供給緊張和環(huán)境負(fù)荷加重的局面。 　　各自為政的低水平重復(fù)建設(shè)和無序競爭，導(dǎo)致區(qū)際分工弱化和結(jié)構(gòu)趨同，反過來又引發(fā)新一輪的更加激烈的競爭，造成大量的資源浪費(fèi)，整體經(jīng)濟(jì)效益下降。 　　城際交通缺乏足夠重視 　　目前，京津冀北區(qū)域交通網(wǎng)總體布局存在缺陷，鐵路與公路網(wǎng)絡(luò)都以核心城市為中心向外放射，以致關(guān)內(nèi)外的交流必須通過北京樞紐或天津樞紐，為二市帶來了大量的過境運(yùn)輸，干擾核心城市交通。同時，京、津兩大交通樞紐的分工與協(xié)作不善，忙閑不均。 　　京津冀北地區(qū)對城際交通線路的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)缺乏足夠重視，不能充分滿足城市客貨運(yùn)輸迅速、便利、安全、經(jīng)濟(jì)的需求。 　　環(huán)渤海地區(qū)要建多中心都市圈 　　報(bào)告提出該區(qū)域建設(shè)在空間、土地、交通、人居方面的四大構(gòu)想 　　報(bào)告稱，在當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)急劇發(fā)展的過程中，京津冀北地區(qū)需制定良好的發(fā)展戰(zhàn)略和多種可能的發(fā)展模式，以滿足建設(shè)世界級城市群的迫切需要。 　　●核心城市“有機(jī)疏散”與區(qū)域范圍的“重新集中”相結(jié)合，實(shí)施雙核心/多中心都市圈戰(zhàn)略 　　對核心城市無序的過度集中進(jìn)行“有機(jī)疏散”，緩解空間壓力；與此相配合，在區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)行“重新集中”，努力使區(qū)域發(fā)展由單中心向多中心形態(tài)轉(zhuǎn)變，形成完善的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，在展拓城市發(fā)展空間的同時，促進(jìn)區(qū)域整體均稀發(fā)展。 　　區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)從“星形結(jié)構(gòu)”(指只從一個中心城市向四周放射)向“雙核心/多中心”轉(zhuǎn)變，在發(fā)展中謀求多方面動態(tài)的相對平稀。 　　以京津雙核為主軸，以唐保為兩翼，根據(jù)需要與可能，疏解大城市功能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展中等城市，增加城市密度，構(gòu)建大北京地區(qū)組合城市，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展。 　　●實(shí)現(xiàn)大北京地區(qū)土地整體利用，綜合平衡，強(qiáng)化生態(tài)建設(shè) 　　土地是大北京地區(qū)最為有限的、共同的資源，其利用必須兼顧短期與長期的需要，兼顧地方局部利益和區(qū)域共同利益，實(shí)現(xiàn)大北京地區(qū)土地利用的綜合平衡與總體管理。 　　以環(huán)境容量為前提，大力保護(hù)生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)與生態(tài)服務(wù)功能重要區(qū)，明確劃定保護(hù)地區(qū)或限制發(fā)展地區(qū)，進(jìn)行區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)和流域綜合治理，保護(hù)缺水地帶的農(nóng)田和林地，發(fā)展生態(tài)綠地，改善地表覆蓋狀態(tài)。 　　結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，沿燕山與太行山山前、濱海、交通干線，開拓城鎮(zhèn)發(fā)展地帶，優(yōu)選城鎮(zhèn)走廊。 　　●建設(shè)綜合交通運(yùn)輸體系，重組發(fā)展空間 　　區(qū)域交通技術(shù)的進(jìn)步帶來城市之間時空觀念的更新，為地區(qū)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來新的可能性。要積極推進(jìn)城際快速軌道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化通道運(yùn)載能力，為城市布局的擴(kuò)展和城市體系的組織創(chuàng)造新的條件。 　　京津兩大樞紐進(jìn)行分工與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通運(yùn)輸網(wǎng)從“單中心放射式”向“雙中心網(wǎng)絡(luò)式”的轉(zhuǎn)變。 　　加強(qiáng)航空港、海港、信息港等交通通信樞紐與區(qū)域及城際現(xiàn)代化綜合交通網(wǎng)絡(luò)的有機(jī)聯(lián)系。留出足夠的發(fā)展余地，建設(shè)國際樞紐機(jī)場。沿海港口加強(qiáng)協(xié)作，合理分工，形成港口體系。 　　●采取“交通軸+葡萄串+生態(tài)綠地”的發(fā)展模式，塑造區(qū)域人居環(huán)境的新形態(tài) 　　沿交通軸，在合適的發(fā)展地帶，布置“葡萄串”式的城鎮(zhèn)走廊。根據(jù)實(shí)際需要，確定“葡萄珠”的大小和內(nèi)容，并為未來的發(fā)展留有余地。在適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)，布置科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)等新的城市功能區(qū)。 　　環(huán)渤海擁有綜合優(yōu)勢 　　京津冀空間分隔、封閉，但具有港口與自然資源、科技資源等優(yōu)勢 　　《報(bào)告》稱，珠江三角洲和長江三角洲都已形成了開放的、互動的、網(wǎng)絡(luò)狀的都市連綿區(qū)格局，城市之間、城鄉(xiāng)之間聯(lián)系緊密，既相互競爭又相互協(xié)作，適應(yīng)了城市和區(qū)域發(fā)展的要求。 　　京津冀地區(qū)作為全國的政治、文化、信息中心和重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)，從區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)看，卻依然是分隔、封閉、被割裂，在空間發(fā)展上也互不對應(yīng)，天津向東南發(fā)展，北京向西北延伸，河北被割裂為南北兩塊，經(jīng)濟(jì)、文化上均存在較大的區(qū)位落差，還沒有形成有區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的發(fā)展模式。 　　《報(bào)告》認(rèn)為，京津冀北地區(qū)實(shí)際上具有尋求區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的良好基礎(chǔ)。從港口與海岸線的分布、自然資源、科技資源、人力資源等方面來看，京津冀北有兩個直轄市，特別是有首都，其綜合優(yōu)勢不比長江三角洲或者珠江三角洲差。一些問題，單獨(dú)看來是有缺陷的，比如環(huán)境問題、水資源問題、缺乏出海口等，而這恰恰是京津冀北可以聯(lián)手解決的，是整個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的希望和出路所在。 　　巴黎30年變?yōu)槎嘀行?，《?bào)告》建議北京發(fā)展多中心解決城市問題 　　《報(bào)告》還詳細(xì)敘述了法國巴黎城區(qū)規(guī)劃的變遷經(jīng)過。1965年，法國面對巴黎地區(qū)城市化加速發(fā)展的空間需求，提出打破原有的單中心布局模式，沿主要交通干線建設(shè)新的城市極核，形成城市發(fā)展軸，構(gòu)成區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的主體，標(biāo)志著區(qū)域規(guī)劃思想從以限制為主向以發(fā)展為主的轉(zhuǎn)變。 　　1994年，法國又根據(jù)新的發(fā)展形勢，提出通過建立“多中心的巴黎地區(qū)”和推進(jìn)合理、可行、可持續(xù)的區(qū)域發(fā)展來提高區(qū)域整體的吸引力和競爭力。 　　《報(bào)告》總結(jié)一個世紀(jì)以來巴黎地區(qū)區(qū)域規(guī)劃思想的演變得出四點(diǎn)啟示，即：1、以區(qū)域規(guī)劃來解決城市發(fā)展問題；2、以有選擇的重點(diǎn)建設(shè)來促進(jìn)區(qū)域的均衡發(fā)展；3、以區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來協(xié)調(diào)區(qū)域整體發(fā)展；4、以區(qū)域化的城市管理來保障區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 　　研究者指出，作為世界城市，北京必須有足夠的發(fā)展空間和更高的環(huán)境質(zhì)量。目前，特大城市北京的發(fā)展過于密集，發(fā)展形態(tài)是“攤大餅”如果不加以必要的政策調(diào)控，城市繼續(xù)循此趨勢蔓延，將導(dǎo)致一系列不良的后果。 　　《報(bào)告》認(rèn)為，北京作為核心城市應(yīng)做到“有機(jī)疏散”與區(qū)域范圍的“重新集中”相結(jié)合，實(shí)施雙核心或多中心都市圈戰(zhàn)略，對核心城市無序的過度集中進(jìn)行“有機(jī)疏散”，緩解空間壓力。(圖片及相關(guān)資料摘自《京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究報(bào)告》)