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始于“反規(guī)劃”北京城市總體規(guī)劃修編辦主任談緒祥十說新總規(guī)

admin 2005-03-23 來源：景觀中國網(wǎng)

　　2005年1月12日，北京，一個溫暖、晴朗的冬日?！　臏丶覍毧偫碇鞒终匍_的國務院常務會議上傳來消息，經(jīng)過一個半小時緊張而審慎的研究，《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020年)》獲得

　　2005年1月12日，北京，一個溫暖、晴朗的冬日。
　　從溫家寶總理主持召開的國務院常務會議上傳來消息，經(jīng)過一個半小時緊張而審慎的研究，《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020年)》獲得原則批準。它預示著這部關乎北京未來16年城市發(fā)展的鴻篇藍圖有了一個順利的開篇。
　　作為新版總規(guī)編制的主要組織者和參與者，北京城市總體規(guī)劃修編辦主任談緒祥在接受記者采訪時，表達了自己對新總規(guī)劃的深刻理解和獨到認識。

　　之一：背景／由“反規(guī)劃”切入的規(guī)劃

　　1993版《北京城市總體規(guī)劃》的規(guī)劃年限為1992年至2010年，這版總規(guī)在指導城市各項建設協(xié)調發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但隨著北京經(jīng)濟社會的超速發(fā)展，規(guī)劃確定的2010年的大部分目標已經(jīng)提前實現(xiàn)，這預示著總規(guī)修編工作將提前進入操作程序。
　　談到此次總規(guī)修編的背景，談主任介紹說，城市發(fā)展到目前階段，出現(xiàn)了許多新情況和新問題。特別是一些項目上得很快，對于大量的投資項目，政府主管部門和專家們對選址怎么安排感到很困惑，心里沒底兒。這些都需要由城市總體規(guī)劃來回答，需要從城市的戰(zhàn)略性、全局性的角度尋找解決方案。
　　由此，引發(fā)了市委、市政府主要領導的一個重要思考：即能不能首先研究哪些項目不能上，哪些地區(qū)不能搞建設，并由此開展新時期規(guī)劃研究與管理工作。這實際上是提出了“反規(guī)劃”的概念，當在不能說清楚能建什么項目和在什么地區(qū)建的時候，先解決重大的前提性問題，解決這個問題的切入點則是城市空間結構。即從資源環(huán)境角度出發(fā)，把不能建設的地區(qū)摸清楚，首先控制住不能發(fā)展的地區(qū)，而不是就事論事地研究某些地塊、某些地區(qū)的發(fā)展。
　　談主任說，從城市自身的供給能力、承載能力出發(fā)，更加理性地看待城市的發(fā)展，這在北京城市空間戰(zhàn)略研究階段已逐步清晰化了。在城市內劃定禁止建設地區(qū)和限制建設地區(qū)，嚴格保護城市水源，河湖濕地、風景名勝區(qū)等生態(tài)資源，成為新總規(guī)的一大特色。
　　從回答市委、市政府關心的城市發(fā)展重大問題出發(fā)，新總規(guī)一開始便擔負著從城市發(fā)展、支撐條件研究入手，為城市未來的健康發(fā)展合理確定目標，理性拓展新的城市發(fā)展空間的責任。　

　　之二：創(chuàng)新／總規(guī)修編的工作方式和組織方式

　　此次總規(guī)修編在工作方式和組織方式上的創(chuàng)新獲得了各屆的充分肯定。談主任在談到這方面的體會時說，在此次總規(guī)修編工作的啟動階段，市委、市政府便確定了”政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策“的工作方針。
　　他認為，北京的規(guī)劃非常復雜，如果按常規(guī)的做法，由城市規(guī)劃主管編制單位一家關門修編的話，將會是困難重重，無論是工作基礎還是工作深度都無法達到規(guī)劃修編的要求。當前，對規(guī)劃的綜合性要求越來越高，如果規(guī)劃沒有綜合性．就沒有了科學性．也就沒有了未來的權威性和有效性。從全局性．前瞻性、戰(zhàn)略性考慮．采取了三家編制單位、三級例會制度、四種參與方式的”三三四”工作機制。這是規(guī)劃的發(fā)展趨勢．必須充分利用更多的知識及技術積累和最好的專家智慧。北京的城市規(guī)劃必須在戰(zhàn)略問題和前期基礎研究方面，基本取得高度的一致，并形成基本的空間發(fā)展框架方案后，才能進入修編階段。
　　談主任介紹，此次修編工作分為兩個階段：第一階段是在2003開展了《北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》，第二階段是從2004年年初啟動的總規(guī)修編工作。在首都規(guī)劃建設委員會和北京市委主要領導同志的親自主持下．采用開放式的規(guī)劃編制方法．由中國城市規(guī)劃設計研究院、北京市城市規(guī)劃設計研究院和清華大學三家單位共同參與。為發(fā)揮專家在規(guī)劃編制中的作用．委托眾多國內外高層次．多層面、寬領域的專家領銜進行了專題研究工作．如吳良鏞、周干峙、錢易、李京文、孟兆楨、劉福垣、陸學藝、周一星等23位(其中6位院士)國內各領域權威專家。同時，委托近70個國家級和市級權威研究機構進行基礎研究，邀請了近100人次國外專家及12所國外機構進行了學術交流。
　　他說，實踐證明，這樣的工作方式和組織方式讓規(guī)劃的科學性有了更多的保障，對探索首都規(guī)劃編制工作組織方式具有很好的指導意義。

　　之三前奏／北京城城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究
　
　　城市形態(tài)與空間結構演化的本質是經(jīng)濟社會要素在地域空間上聚集與擴散I的運動過程。為順應當今國內外大城市呈現(xiàn)出的“軸向、帶狀、多中心“區(qū)域緊密協(xié)調發(fā)展的趨勢，優(yōu)化北京的城市空間結構，提升城市的綜合競爭力，應對北京經(jīng)濟社會高速發(fā)展的復雜局面，2003年，北京市委、市政府組織開展北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究，該研究提出了“兩軸一兩帶一多中心”的戰(zhàn)略構想。談主任介紹說，那實際上是一次由清華大學、中國城市規(guī)劃設計研究院和北京市城市規(guī)劃設計研究院三家參與的重要規(guī)劃咨詢和研究工作。
　　他認為，之所以進行空間戰(zhàn)略研究，是因為目前城市規(guī)劃編制方式和辦法，已不能滿足城市發(fā)展的需要。2000年的廣州曾進行過城市空間戰(zhàn)略規(guī)劃，但更多的城市只把它當作非法定程序上的規(guī)劃研究，作為城市總體規(guī)劃的彌補和替代。而北京城市空間戰(zhàn)略研究則是把它作為總體規(guī)劃的前奏，而不僅僅是用空間戰(zhàn)略去解決具體建設中的問題，其工作目標是為總規(guī)編制提供一個基礎性思路。
　　他說，這是一個非常大的轉，北京空間戰(zhàn)略從開始就注定它是總規(guī)的前奏，是總規(guī)非常重要的一個階段，用它來解決統(tǒng)一思想的問題、空間框架的問題，尤其是解決了一個從資源環(huán)境角度如何確定城市發(fā)展的問題。同時，空間戰(zhàn)略是總規(guī)非常重要的前提和技術工作階段，解決了相當大一部分總體規(guī)劃綱要階段要解決的問題，如對城市基本發(fā)展條件、發(fā)展目標和空間發(fā)展的基本框架等的大量的論證和研究。

　　之四：依托／20項專題與27個課題

　　總體規(guī)劃的綜合性、戰(zhàn)略性很強、必須涵蓋經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等各專業(yè)學科的理論和實踐成果，科學預測城市未來發(fā)展趨勢，為在城市總體規(guī)劃中制定公共政策和空間安排提供依據(jù)。據(jù)談主任介紹，此次專題研究共設置了20項專題、27個課題，圍繞著修編所確定的重點內容展開。其目標有二：一是支持修編，二是進一步延伸、作為總規(guī)實施的后續(xù)研究支撐。?? 　　　　　　　　　
　　專題研究涉及各個領域，也是采取”政府組織、依法辦事、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的方式，在部門負責組織的前提下，由70個市級、中央級科研機構支撐：三家參編單位對每個課題都有跟蹤。研究過程中的分工負責制，保障了專題研究在整個過程中的銜接，既有專題成果層面的支持，更多地是過程中把握，把階段成果、階段思路、階段方向都有效地加以吸納。
　　他說，從效果上看，深入、多樣的專題研究為北京總規(guī)修編提供了有力的理論性，技術性和完整性支持。不僅拓展了規(guī)劃編制人員的視野，同時其結論也成為修編內容的重要組成部分而產(chǎn)生重要影響。目前，專題研究的作用已經(jīng)突顯。通過專題研究和專家的參與，促進了經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)，教育等學科在城市規(guī)劃實踐領域的結合與發(fā)展。

　　之五：協(xié)調／對新總規(guī)的幾次修正
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　　城市規(guī)劃是政府各個部門的共同職責，并不是規(guī)劃管理部門一家的事情。談主任介紹，以建設部為首的一大批中央有關部委及總參作戰(zhàn)部在規(guī)劃編制過程中給予了大力支持和及時的指導，對重大問題進行了15次協(xié)調。區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題是本次總體規(guī)劃修編的重點之一。在編制過程中，與天津市、河北省及周邊城市進行了充分溝通。同時，與“十一五”規(guī)劃和土地利用規(guī)劃緊密結合，確保三個規(guī)劃相互銜接，互為支撐。

　　此外，還建立了多種形式的公眾參與工作機制，通過電話、網(wǎng)絡、電視、調查和公示等途徑，共收到市民正式建議近3000條。公眾的意見在規(guī)劃編制的過程中得到了充分重視，在規(guī)劃內容中得到了充分吸納。新總規(guī)按照法定程序經(jīng)市人大常委會、市政協(xié)議政會審議通過。同時中央部門提前介入，對規(guī)劃進行了認真審查。2004年12月9日，曾培炎副總理到北京市規(guī)劃展覽館專門聽取了《北京城市總體規(guī)劃》成果的匯報，對北京城市性質，人口規(guī)模和城市發(fā)展方向等做出了重要指示。2004年12月21日，溫家寶總理親自聽取了《北京城市總體規(guī)劃》修編工作專題匯報，國務院有關部委參加了會議。溫總理對北京城市發(fā)展和規(guī)劃的重大戰(zhàn)略性問題做出了七點重要指示，明確了北京在重要轉折點和戰(zhàn)略機遇期內城市發(fā)展的指導方針，對在城市性質、人口規(guī)模的控制和城市布局、資源的節(jié)約和生態(tài)環(huán)境的保護、古都保護與發(fā)展的關系、社會協(xié)調發(fā)展以及規(guī)劃實施等方面指明了方向，并且在新總規(guī)中得到充分體現(xiàn)。在關乎城市發(fā)展重大問題的把握上，中央及國務院領導高屋建瓴。談主任披露，溫家寶總理把規(guī)劃中五個指導思想和原則高度凝煉成三條：落實科學發(fā)展觀，建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體系及構建社會主義和諧社會；曾培炎副理從城市發(fā)展的本質和優(yōu)勢出發(fā)，建議對原方案中對城市性質的表述，進一步準確化，規(guī)范化。這些都對規(guī)劃成果的最后完善起到了非常重要的作用。

　　之六：借鑒／不脫離中國和北京的現(xiàn)實?

　　經(jīng)驗和教訓只有建立在清醒的認識基礎上才有價值，更易走出盲從。在談到新總規(guī)如何借鑒國外其他城市經(jīng)驗時，談主任說，在學習、借鑒的過程中，我們更關心的是城市發(fā)展的歷史過程及其所呈現(xiàn)出的趨勢。城市形態(tài)的發(fā)展和城市結構演變，反映在很長的一個歷史階段的某種趨勢具有一定的客觀規(guī)律性，但具體“移植”某一項措施則意義不大。令他擔心的是，媒體在報道中外對比的時候，往往脫離中國和北京的現(xiàn)實去談，舉的更多例子許多是微觀層面的，而不是完整的宏觀區(qū)域發(fā)展所呈現(xiàn)出的規(guī)律性。這樣的比較往往容易形成片面的誤導。必須考慮到中外城市在文化價值、歷史階段和決策機制上的差異性，他舉例說，如倫敦的中心城，通過提高收費減少機動車的進入，從經(jīng)濟學角度看非常合理。但北京在借鑒時要考慮選擇合適的歷史階段，合適的承載能力等許多因素，不是照抄照搬那么簡單。他認為，中國目前的發(fā)展極其復雜，它處于一個城市化、工業(yè)化、機動化、信息化等高速發(fā)展而又高度重疊的階段，同樣不是其他國家城市化進程中所具有的背景。在這種狀況下，城市發(fā)展的復雜影響和推動力都是不一樣的。中國是改革開放發(fā)展速度最快的國家，發(fā)展市場和發(fā)展?jié)摿Χ紵o法預料。如果沒有??? 強勁的市場和發(fā)展能力，別的城市要建造新城可能是失敗的，但這種失敗在中國特別是北京就有可能成為現(xiàn)實。他強調，看待問題過于技術化、過于具體化都是有害的。所謂城市規(guī)劃的科學性就是盡最大努力把握城市發(fā)展的規(guī)律性，尋找合理實現(xiàn)的途徑，而不應當僅僅陷入一般意義上的”獻計獻策”，要用開闊的心胸和眼光看待問題。

　　談主任認為，歐洲國家是一種混和經(jīng)濟，更接近于目前中國城市發(fā)展的運行背景狀況，即有市場經(jīng)濟成分，同時政府具有比較強的調控能力。相對于美國，法國和德國的某些經(jīng)驗更值得思考。但這只是接近，卻有本質的不同，要綜合考慮制度背景和文化方面的可比性，這是我們必須建立的清晰認識。

　　之七：吸納／公眾，人大代表與政協(xié)之聲的表達
　　
　　目前，方方面面對城市規(guī)劃的關心是空前的，公眾參與已成為建設民主與悔之聲的表達??? 法制政府很重要的一個方面。公眾參與在新版總規(guī)中所占的份量自然備受關注。
　　據(jù)談主任介紹，按照市委，市政府的要求，他們在公眾意向的表達和吸納方面做了大量工作。他認為，所謂規(guī)劃的公眾參與并不是僅僅讓市民看到成果，提提意見，而要在各個階段完整地對規(guī)劃進行公示。但實際上，由于城市總體規(guī)劃有其自身科學體系和技術上帶來的局限性，公眾的意愿往往不能按照原來的面目全面完整地得到表達。
　　他介紹說，此次修編在公眾參與的層面上增加了很多環(huán)節(jié)。修編一開始，請零點調查公司做了市民居住意向的調查，以居住為核心作為切八點，直指百姓的日常起居，讓他們表達對城市的看法和期望。本次調查劃分為lO類人群，涵蓋了社會階層的全部，特別增加了對弱勢群體的調查。通過科學的樣本設置準確表達社會各類人群的意愿，并利用媒體開展這個話題。在規(guī)劃編制的前期，就接到短信留言700多條和大量電話，比較充分地體現(xiàn)了市民對規(guī)劃的關注。另? 外，規(guī)劃委網(wǎng)站上還設置了“我為總規(guī)修編提建議”一項，共收到文章50多篇，3～4萬字。同時，還征詢民眾來信。盡可能在各個階段、以各種方式征詢百姓意見，并加以認真地吸納。
　　談主任說，通過調查，我們了解到，市民們更多地關注城市交通、基礎設施、拆遷、人口、環(huán)境等與日常生活密切相關的各個細部。市民們反映說，北京的交通線路是全國各大城市中是最長的，道路設施和車輛也都位列全國之首，但交通卻非常不方便，其中換乘不便是癥結。從而啟發(fā)我們對交通樞紐及換乘問題給予關注，新總規(guī)花了大量章節(jié)在交通細節(jié)問題的解決上，也切實落實了公交優(yōu)先的戰(zhàn)略。
　　談主任介紹說，人大代表和政協(xié)委員所關心的問題與市民反映的問題非常一致，代表了百姓的心聲，他們的意見和建議也都在新總規(guī)中得到了反映。

　　之八：追問／城市規(guī)劃從哪里來到哪里去

　　構建和諧社會是本次修編工作的指導思想。新總規(guī)是基于促進經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃，還是帶有公共政策性的體現(xiàn)社會公平的平衡各利益群體的規(guī)劃？新總規(guī)由單一追求經(jīng)濟增長，變成追求資源、人口、環(huán)境、社會等各方面協(xié)調發(fā)展，是否是可以說，它更開始接近于規(guī)劃的本質？
　　談主任認為，新總規(guī)力圖恢復規(guī)劃的本來面目。城市規(guī)劃的根本，是要關注高速、大量發(fā)展情況下資源的保護和合理利用，強調市民的公共安全，兼顧在保證一定效率的基礎上保持公平，避免高速城市化帶來的問題，經(jīng)濟發(fā)展帶來的兩極分化。
　　他認為，新總規(guī)最重大的變化在于，從宏觀上講就是規(guī)劃的前提和出發(fā)點的變化，更多地從經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調的角度，為經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展尋找空間平臺，用這個平臺去引導、幫助經(jīng)濟社會環(huán)境協(xié)調發(fā)展；從微觀上，運用大量硬技術研究成果，而不是從定性到定性、從空間到空間，如對生態(tài)學具體運用，用數(shù)字研究探索規(guī)律性、科學性。
　　他說，體現(xiàn)在技術路線上就是四句話：以城市問題為導向，以資源環(huán)境為基礎，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動力，以協(xié)調發(fā)展為目標。新總規(guī)更多地從資源環(huán)境、生態(tài)承載能力，經(jīng)濟社會發(fā)展能力角度考慮發(fā)展目標和各項工作，增強了科學性，更接近于規(guī)劃工作控制、綜合、平衡的本質。

　　之九歸位／市場經(jīng)濟下的政府職責
　　當一個國家以如此高的速度、如此大規(guī)模發(fā)展之時，更需要清醒地認識科學發(fā)展觀，解決協(xié)調發(fā)展的問題，而協(xié)調發(fā)展正是政府的職責。
　　談主任認為，新總規(guī)最實質的變化在于，由計劃經(jīng)濟下政府從建設、_管理，運營各個環(huán)節(jié)包辦的項目建設規(guī)劃，而轉向了發(fā)展管理規(guī)劃。新總規(guī)核心目標是為對城市發(fā)展提供管理服務，而不是僅僅提供具體項目。它是對發(fā)展的環(huán)境提供保障，對發(fā)展前提和技術條件提出明確要求，對發(fā)展所必須的公共服務要突出和優(yōu)先。本次總規(guī)中、專門在發(fā)展保障的幾個方面，如資源管理、生態(tài)與環(huán)境管理、公共安全管理等方面設置獨立完整的章節(jié)。這是一個非常大的轉變。以往的規(guī)劃更多地強調效益，而發(fā)展規(guī)劃重要的是調整，更多地讓政府

　　之十：缺憾/工作周期短帶來的難度

　　修編工作周期短，任務重，這幾個環(huán)節(jié)兼顧是否增加了工作的難度？反觀這樣的工作方式，這樣的程序，是否還有顧及不到之處？談主任說，在如此之短的周期內編制北京這樣復雜的規(guī)劃，整個過程中所以涉及的各個環(huán)節(jié)及工作方式都是不熟悉的，但卻因此而具有了一定的探索意義，他認為，盡管是探索，由于掌握了正確的方針，最后的效果還是很好的。另外，這些探索也鍛煉了組織單位和參編單位，可以在復雜的情況下更好地把握修編_工作。這種探索帶來的好處是不言而喻的，是寶貴的財富，有著重要的價值。但不可否認，在整個工作方式上還有不完善的地方，這種工作方式對組織部門來說是挑戰(zhàn)，尚需不斷完善和創(chuàng)新，特別是在確定方向、銜接細部方面還需不斷加強。???
　　他最后還談到了自己的規(guī)劃觀。他認為，城市規(guī)劃的目標是要遠離錯誤，即不斷地防止“最差”，而不是爭取“最好”。爭取“最好”是錯誤的規(guī)劃觀，如把爭取“最好”當做目標，就會失去規(guī)劃綜合性的學科特點，就失去了其應有-的價值。規(guī)劃的價值在于更大程度上規(guī)避風險，而不是追求最優(yōu)。規(guī)劃永遠做_不了最好的，規(guī)劃工作者天生要承受這種痛苦，因為你的職責決定了不能做最_好的，這也是規(guī)劃的科學性所在。（王慧娟整理）