見證中國城市規(guī)劃50年——訪工程院院士、規(guī)劃設(shè)計大師鄒德慈

10月18日，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院隆重慶祝建院50周年。而中規(guī)院50年的發(fā)展史，恰好對應(yīng)著中國現(xiàn)代城市規(guī)劃事業(yè)的50年。50年迂回曲折，50年歲月滄桑，中規(guī)院經(jīng)歷了怎樣的歷史變遷？中國城市規(guī)劃事業(yè)，又走過了怎樣的發(fā)展歷程？作為中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院和中國城市規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的歷史見證人，日前，工程院院士、原中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長鄒德慈接受了本報記者的采訪。 [B]五十歲生日，四十年生命——中國城市規(guī)劃工作[/B] [B]曾“休克”十年[/B] 　　 記者：中規(guī)院成立于1954年，而我國的現(xiàn)代城市規(guī)劃工作也是開始于五十年代初。中規(guī)院走過的道路可以見證中國城市規(guī)劃工作的發(fā)展歷程。作為一個歷史的見證人，能不能請您介紹一下有關(guān)情況？ 　　 鄒德慈：你說得對，中規(guī)院的五十年恰恰對應(yīng)了中國城市規(guī)劃的五十年，就歷史來說，中規(guī)院的經(jīng)歷在一定程度反映了全國城市規(guī)劃工作的歷程。 　　 　　中規(guī)院這個名稱是1982年改革開放以后重新組建時的稱呼，其前身一直是國家的城市規(guī)劃設(shè)計單位，機構(gòu)名稱和隸屬關(guān)系幾經(jīng)變遷，經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。1954年10月，城市設(shè)計院建立，隸屬建工部城建總局，是當(dāng)時國家第一個城市規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)；1956年，國家城建總局撤銷，成立城市建設(shè)部，隨之城市設(shè)計院隸屬城市建設(shè)部；1958年，城市建設(shè)部撤銷，合并到建筑工程部，隨之隸屬建筑工程部；1959年，國家基本建設(shè)委員會成立，隨之隸屬國家建委；1960年，國家建委撤銷，城市設(shè)計院歸到國家計委，后改名為城市規(guī)劃研究院；1963年，由于種種歷史原因，當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)宣布“三年不搞城市規(guī)劃”，城市規(guī)劃工作暫停，城市規(guī)劃研究院被撤銷，后來“文化大革命”開始，城市規(guī)劃研究院一直沒有恢復(fù)，我國城市規(guī)劃工作也基本處于停滯狀態(tài)；1973年，在當(dāng)時國家建委建筑科學(xué)研究院恢復(fù)設(shè)立城市建設(shè)研究所，城市規(guī)劃工作開始恢復(fù)。七十年代末，國家城市建設(shè)總局成立，1979年3月，城市建設(shè)研究所擴建成城市規(guī)劃設(shè)計研究所，隸屬國家城建總局，明確了其城市規(guī)劃的主要職能；1982年，國家城建總局撤銷，組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，經(jīng)其批準(zhǔn)，在研究所的基礎(chǔ)上，組建成中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，也就是現(xiàn)在的中規(guī)院。 　　這個過程比一個幾十歲的人的經(jīng)歷還要復(fù)雜。在中規(guī)院四十周年院慶的時候我就曾經(jīng)說過：我們慶祝四十歲生日，實際上是存活了三十年，其中有十年“休克”了。而中規(guī)院“休克”的十年，也是我們國家城市規(guī)劃工作相對停滯的十年。 [B]前25年和后25年——城市規(guī)劃由被動式走向主動式[/B] 　　 記者：從歷史來看，城市規(guī)劃與一個國家的政治經(jīng)濟社會發(fā)展變遷緊密相聯(lián)。在50年的歷史變遷中，中國城市規(guī)劃工作經(jīng)歷了怎樣的變化？ 　　 鄒德慈：城市規(guī)劃確實是和一個國家的政治經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的，或者說國家的政治經(jīng)濟影響著城市規(guī)劃，影響著它的發(fā)展軌跡。就城市規(guī)劃而言，我有一個簡單的歸納和對比：50年可以分成前25年和后25年。前25年是計劃經(jīng)濟時期，后25年處在經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時期。經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型牽動政治機構(gòu)、機制、管理方法、模式以及社會、文化、教育等各個方面的變革，尤其深刻的是觀念的變化，這些變化，必然影響城市規(guī)劃從理念、原則到方法的變革。 　　 記者：前25年，城市規(guī)劃工作主要是在什么樣的理念下開展的，進展如何？后25年城市規(guī)劃工作又呈現(xiàn)出何種不同特征？ 　　 鄒德慈：在計劃經(jīng)濟時期，由于當(dāng)時的主、客觀原因，城市僅僅被看作是生產(chǎn)和生活的“基地”，城市發(fā)展的主要動力是國家的工業(yè)建設(shè)，國民經(jīng)濟計劃決定著城市的發(fā)展重點、速度和規(guī)模。城市規(guī)劃是“國民經(jīng)濟計劃的繼續(xù)和具體化”，是一種“被動式”的設(shè)計工作。“設(shè)計任務(wù)”來自計劃經(jīng)濟，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)來自國家制訂的“定額指標(biāo)”。雖然如此，我國在那個時期仍然規(guī)劃和建設(shè)了一批規(guī)整有序的重點工業(yè)城市，如包頭、西安、蘭州、太原等，在當(dāng)年起到了有效配合工業(yè)建設(shè)的重要作用。但是由于那個時期在經(jīng)濟體制上、實力上、以至觀念上的局限性，對城市和城市規(guī)劃的認(rèn)識和研究很不夠，有些問題幾乎是空白，因此國家經(jīng)濟困難時期，城市規(guī)劃工作竟然一度被輕易地取消。 　　經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌后的25年，城市規(guī)劃最具有實質(zhì)性的變化是從“被動式”的設(shè)計走向“主動式”的規(guī)劃。雖然在變化的過程中有時是不自覺的，但又是不可避免的。首先是市場經(jīng)濟體制的逐漸完善，改變了資源配置的方式，從生產(chǎn)要素的計劃配置走向越來越多地依靠于市場的配置。計劃的作用從過去的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)的性質(zhì)，從而逐漸“淡化”。城市規(guī)劃在這種背景下，必然會被賦予完全不同于計劃經(jīng)濟時期的一種新的、主動性的、重要的作用。 　　 記者：隨著改革開放，特別是九十年代以來城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施和加快推進，城市規(guī)劃越來越受到重視，城市領(lǐng)導(dǎo)言必談規(guī)劃。對此，您怎么看？ 　　 鄒德慈：現(xiàn)在城市規(guī)劃越來越受到重視，這是好事。我相信“城市規(guī)劃不要搞了”的話不會再有人說，那個階段永遠過去了?？墒侵匾暤某潭?，如何重視，如何讓規(guī)劃發(fā)揮它應(yīng)有的作用，都還值得我們深思。無論是城市管理者，還是規(guī)劃專業(yè)人員，對此都要有清晰的認(rèn)識。規(guī)劃對城市的發(fā)展至關(guān)重要，但它并不是萬能的，單靠規(guī)劃并不能解決所有的問題。 [B]城市規(guī)劃的深刻變革——戰(zhàn)略、政策、設(shè)計、管理、理念 [/B] 　　 記者：在逐步建立并完善社會主義市場經(jīng)濟體制的歷史轉(zhuǎn)型中，新情況、新問題、新變化層出不窮，城市規(guī)劃也必然面臨變革。能否就此談?wù)勀恼J(rèn)識？ 　　 鄒德慈：城市規(guī)劃后25年的發(fā)展也不是一條直線，任何國家都不可能，中國也不例外。我相信今后也還是會有一些波波浪浪的。 　　 　　回顧改革開放25年來我國城市規(guī)劃領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的變革，莫過于：把城市和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的研究引入城市規(guī)劃，作為確定城市發(fā)展方向和動力的依據(jù)，解決了城市規(guī)劃的“前提”；逐漸改變著城市規(guī)劃僅是“未來美麗藍圖”的性質(zhì)，加強規(guī)劃作為政府管理城市的一種“公共政策”的作用，使規(guī)劃從圖板走向?qū)嶋H；城市設(shè)計的大量實踐體現(xiàn)其在快速城鎮(zhèn)化進程中的重要作用，以及認(rèn)識其與城市規(guī)劃的異同關(guān)系；城市規(guī)劃的管理從行政方法走向科學(xué)決策與法治；理念的深化與思維方法的變化。 　　 　　[B]具體可以從以下五個方面來說： [/B] 　　 　　第一是戰(zhàn)略。城市的合理發(fā)展、戰(zhàn)略方向，是現(xiàn)代城市規(guī)劃應(yīng)該重點研究解決的問題。在計劃經(jīng)濟時期我們只要按照計劃確定的項目做規(guī)劃就行了，這是我們搞規(guī)劃的主要依據(jù)?，F(xiàn)在依據(jù)什么？戰(zhàn)略。研究城市發(fā)展戰(zhàn)略是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期城市規(guī)劃的一個重要發(fā)展和進步。 　　近年來很多城市在進行這項工作，甚至包括一些中等城市和大城市的區(qū)。值得注意的是：應(yīng)該首先重視大城市和大城市地區(qū)，以及都市連綿區(qū)戰(zhàn)略研究。研究范圍應(yīng)當(dāng)包括區(qū)域內(nèi)的中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)；發(fā)展的戰(zhàn)略除了競爭以外還應(yīng)包括互利合作；一切發(fā)展戰(zhàn)略最終都要落實到空間和地域上，與空間地域的環(huán)境合理容量和建設(shè)條件取得平衡。 　　第二是政策。在計劃經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃主要承擔(dān)“描繪藍圖”的設(shè)計職能。在市場經(jīng)濟體制下、現(xiàn)代城市越來越復(fù)雜的巨系統(tǒng)中，城市規(guī)劃雖無力解決城市發(fā)展的所有問題，但它得扮演一個全方位的角色，要綜合、協(xié)調(diào)，宏觀調(diào)控。城市規(guī)劃管理城市的職能概括起來，表現(xiàn)為一種“公共政策”。城市規(guī)劃只有具備“公共政策”的性質(zhì)才能發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。 　　首先是對城市土地的使用政策上，在市場經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃首先要做的是控制，即控制一切必須控制的地區(qū)（或地段），在優(yōu)先進行控制、保護的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)用地開發(fā)的方向，避免“被開發(fā)商牽著鼻子走”。另外，城市的人口政策、交通政策、環(huán)境政策、能源政策等也都是重要的公共政策。 　　第三是設(shè)計。市場經(jīng)濟條件下城市規(guī)劃依然是一種空間性質(zhì)的規(guī)劃，戰(zhàn)略和政策代替不了具體的城市設(shè)計。隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，我國自90年代以來大量開展城市設(shè)計。在城市高速發(fā)展的情況下，大量的城市設(shè)計實踐使人有“措手不及”之感，主要是人才和經(jīng)驗的不足。 　　首先要解決認(rèn)識上的問題：城市設(shè)計應(yīng)當(dāng)在城市規(guī)劃的框架內(nèi)進行，它的實施也要納入規(guī)劃的體系，城市規(guī)劃不應(yīng)當(dāng)把城市設(shè)計看作為“另類”。同時也要看到，城市設(shè)計具有與城市規(guī)劃相對獨立的許多特點，有它自身的規(guī)律性，須要認(rèn)真研究和總結(jié)。 　　第四是管理。城市規(guī)劃的管理（包括用地和建設(shè)項目管理）在計劃經(jīng)濟時期采取行政劃撥和行政審批的方法，其弊端是容易產(chǎn)生“人治”的現(xiàn)象。轉(zhuǎn)型后帶來土地使用制度和開發(fā)建設(shè)模式的變化，最本質(zhì)的是市場經(jīng)濟的體制，必須從“人治”走向“法治”。 　　1990年，中國實施《城市規(guī)劃法》，以“一書兩證”為代表的許可證制度和類似美國區(qū)劃管理的控制性詳細(xì)規(guī)劃，可以控制住城區(qū)的空間秩序，但對于宏觀調(diào)控卻起不了多少作用。規(guī)劃管理的另一重要變化是依靠專家評審和多種方式的公眾參與來加強科學(xué)、民主的規(guī)劃決策，但是這方面還不夠成熟。 　　第五是理念。城市規(guī)劃最基本的理念是為最大多數(shù)的人創(chuàng)造優(yōu)化的人居環(huán)境，這一點不會改變。但是，城市規(guī)劃從被動性的設(shè)計轉(zhuǎn)向主動性的規(guī)劃，使規(guī)劃師的職責(zé)和地位發(fā)生了變化，也改變了許多傳統(tǒng)的規(guī)劃方法。 　　當(dāng)前，我們從計劃經(jīng)濟時期因襲而來的某些思維方式仍然長期存在，也由此帶來規(guī)劃“變”與“不變”的爭論。在當(dāng)今高速經(jīng)濟社會發(fā)展和科技進步的條件下，客觀世界充滿著變化，也充滿著不確定性，城市規(guī)劃的期限是20年，是不可能做到“一成不變”、“幾十年不落后”的。因此，規(guī)劃要有“彈性”，允許一定時期的“修編”，在管理實施中“原則性和靈活性相結(jié)合”，要重視“近期建設(shè)規(guī)劃”的作用。但是，規(guī)劃中必須控制的部分應(yīng)該做到“剛性”，要強制性。如何把握，是一種“藝術(shù)”。 [B]城市規(guī)劃未來——空間協(xié)調(diào)核心、高新科技支撐[/B] 　　 記者：作為50年中國城市規(guī)劃的見證人，對其未來也一定會有清晰的預(yù)見。能不能請您談一談您所認(rèn)為的城市規(guī)劃的未來？ 　　 鄒德慈：在高速發(fā)展的時代，要明確地預(yù)見未來是很困難的。25年來主動性規(guī)劃給予我們的最大啟示是：空間規(guī)劃的重要性。城市與區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，人與自然的協(xié)調(diào)，與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)，城市與鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，宜人居住環(huán)境的創(chuàng)造，交通運輸網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，歷史文化的保護……無不需要從空間規(guī)劃上予以解決。過去以項目為中心的計劃，以目標(biāo)、規(guī)模、速度為主要內(nèi)容的計劃，以部門分割為特征的計劃，都將綜合到空間規(guī)劃上來，以空間的協(xié)調(diào)為核心。這種變化，現(xiàn)在已經(jīng)開始，雖然要克服許多困難和障礙，要經(jīng)歷一個比較長的過程，但是它的方向是無可懷疑的。 　　另外，近20年來，計算機是城市規(guī)劃一項有力的技術(shù)手段。它已從過去的輔助設(shè)計階段、利用3S技術(shù)階段發(fā)展到近幾年已經(jīng)開始的信息網(wǎng)絡(luò)化階段。現(xiàn)在規(guī)劃師可以從全球網(wǎng)絡(luò)快速地收集到世界上幾乎每個角落的信息，這是前所未有的巨大進步。它不僅大大打開了我們的視野，帶來巨量的信息、知識、經(jīng)驗和智慧，而且極大地豐富了我們的思想和提高了規(guī)劃的水平。可以預(yù)見，未來的高新科技對城市規(guī)劃的支撐和推進，定會在廣度和深度上，比現(xiàn)在有更大的發(fā)展。