如何實現(xiàn)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展？

注：本文為刪減版，不可直接引用。原中英文全文刊發(fā)于《景觀設(shè)計學(xué)》（Landscape Architecture Frontiers）2022年第6期。獲取全文免費下載鏈接請點擊https://journal.hep.com.cn/laf/EN/10.15302/J-LAF-0-030005；參考引用格式見文末。

跨域水體生態(tài)修復(fù)全周期一體化項目管理實踐

——長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)元蕩示范段案例

Water Ecological Restoration Practice of Cross-Administrative-Area Synergic Projects—Case Study on the Yuandang Lake Synergic Eco-Development Pilot Project, the Demonstration Zone of Green and Integrated Ecological Development of Yangtze River Delta

1 啟迪設(shè)計集團(tuán)股份有限公司

2 長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)

執(zhí)委會生態(tài)和規(guī)劃建設(shè)部

3 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院

長江三角洲地區(qū)在國家宏觀經(jīng)濟(jì)格局及城鎮(zhèn)化建設(shè)大局中具有極其重要的戰(zhàn)略意義。2019年10月，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”）由國務(wù)院批復(fù)正式成立。示范區(qū)位于浙江省、江蘇省和上海市的交匯地帶，且已制定出臺了一系列上位規(guī)劃，并成立了長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會（以下簡稱“執(zhí)委會”）作為溝通協(xié)作平臺。

長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)元蕩示范段項目（以下簡稱“示范段項目”）需要在跨省級行政區(qū)、涉及多個平行行政主體的框架下，聚焦規(guī)劃管理、土地管理、生態(tài)保護(hù)等方面，探索一體化推進(jìn)的共同行為準(zhǔn)則，形成行之有效的制度、模式安排，為長三角一體化發(fā)展提供示范。項目團(tuán)隊對項目各個階段遇到的困難、具體原因及最終解決方式進(jìn)行了全程調(diào)研、記錄、分析和總結(jié)。本文在詳細(xì)研究該案例的基礎(chǔ)上，從全生命周期的跨域項目一體化實施過程，以及模式化的角度進(jìn)行了重點總結(jié)和思考，以期為推動區(qū)域內(nèi)的工程項目一體化實施提供參考和借鑒。

示范區(qū)內(nèi)首個跨省級生態(tài)修復(fù)項目，通過一條生態(tài)綠色的慢行廊道連接上海和江蘇 ? 王加偉

通過海綿技術(shù)與自然景觀的高度融合，營造生態(tài)海綿型濕地景觀節(jié)點，將技術(shù)與藝術(shù)一體化呈現(xiàn)  ? 王加偉

跨域治理大致可分為三種模式，分別是以政府管理為主的傳統(tǒng)區(qū)域主義模式、以市場化手段開展競爭的公共選擇模式，以及倡導(dǎo)政府、企業(yè)、公民等多個主體參與的新區(qū)域主義模式。

2021年1月，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》，為長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了頂層政策框架。目前，關(guān)于長三角區(qū)域生態(tài)管控一體化的研究多集中于宏觀層面的規(guī)劃、政策建議等方面，但缺乏針對具體跨域項目的自下而上的操作模式研究，缺少對項目實施長效機(jī)制的探討。

跨域項目是指跨越兩個或兩個以上平行行政區(qū)的項目?？缬蝽椖恳惑w化是指此類項目從規(guī)劃建設(shè)到運營維護(hù)全生命周期地協(xié)同一致、整體統(tǒng)籌，涉及多元合作主體。按協(xié)作模式，跨域項目一體化實踐大致可分為四類（表1）。

1）上級政府主導(dǎo)的一體化模式。此類跨域項目往往為跨省級行政區(qū)建設(shè)的國家級重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，如中國南水北調(diào)工程、京滬高鐵工程、西氣東輸工程、三北防護(hù)林工程等項目，涉及交通、水利、電力、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。

3）網(wǎng)絡(luò)化組織主導(dǎo)的一體化模式。此類跨域項目是在各方自愿、平等的基礎(chǔ)上，自下而上形成的一種主動跨域協(xié)調(diào)模式，涉及的項目主體往往更加多元。

綜上所述，跨域項目協(xié)調(diào)均需要有政府參與，區(qū)別在于參與主動性及參與強(qiáng)度的高低。示范區(qū)內(nèi)涉及多個平行行政區(qū)，未來應(yīng)參考網(wǎng)絡(luò)化組織的一體化模式，發(fā)揮各跨域主體的積極主動性，但也應(yīng)根據(jù)實際情況適當(dāng)加強(qiáng)政府參與強(qiáng)度，提高決策效率。元蕩示范段項目作為示范區(qū)內(nèi)首個跨域一體化項目，將在借鑒以上模式經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索一種更高效、更在地化的跨域一體化模式。

元蕩是橫跨上海市與江蘇省的重要省界湖泊，其東、西部分別隸屬于上海市青浦區(qū)和蘇州市吳江區(qū)。以元蕩大橋為界，以青浦區(qū)和吳江區(qū)每側(cè)各1.2km長的岸線（總面積約35hm²）為示范段項目范圍，工程內(nèi)容主要包括岸線貫通、岸坡整治、淺灘生態(tài)修復(fù)等工作。

項目區(qū)位及工程內(nèi)容 ? 毛永青，劉王瑞，王加偉，劉安迪，張杰龍

示范段項目涉及多個跨域一體化實施的核心議題。其中，各自行政區(qū)內(nèi)的工程項目涉及的跨域協(xié)商主要為如何實現(xiàn)整體規(guī)劃定位、交通體系、水生態(tài)體系、景觀體系等系統(tǒng)的一體化問題；元蕩大橋和元蕩慢行橋等跨域單體子項工程項目涉及的跨域協(xié)商主要包括聯(lián)合審批、一體化實施建設(shè)、聯(lián)合驗收，以及后期維護(hù)管理的權(quán)責(zé)劃分等工作。

示范段項目在實施過程中主要面臨如下挑戰(zhàn)。

1）單純依靠上級指令的一體化體系難以維系。

2）缺少溝通協(xié)調(diào)平臺，項目各參與主體溝通不順暢。

3）各區(qū)采用的技術(shù)通行標(biāo)準(zhǔn)與管理標(biāo)準(zhǔn)差異較大。

前期謀劃和立項審批階段是協(xié)調(diào)難度最大的階段，需要協(xié)調(diào)的主體多、層級高，甚至需要進(jìn)行多輪溝通方能達(dá)成共識。其次是管理運營階段，主要原因是缺少相關(guān)經(jīng)驗，需要厘清各方的權(quán)利和義務(wù)。而中間的規(guī)劃、設(shè)計及建設(shè)階段則主要涉及具體的技術(shù)性協(xié)調(diào)問題，相對較易解決（表3）。

執(zhí)委會在全周期各階段均起到了重要的協(xié)調(diào)作用。首先，執(zhí)委會解決了缺乏有效溝通平臺的問題；其次，執(zhí)委會充分發(fā)揮了主動協(xié)調(diào)的作用；第三，執(zhí)委會作為非上級行政單位，堅持以共識為協(xié)調(diào)的基本原則，最大化調(diào)動了跨域各方的積極性。

由于缺少上位的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃，且缺少統(tǒng)一的項目庫或可供參考的一體化范式，導(dǎo)致在前期總體方向上出現(xiàn)了分歧，增加了協(xié)調(diào)難度。

此外，規(guī)劃、設(shè)計及建設(shè)施工單位由于缺少一體化實施的經(jīng)驗，只能采取先發(fā)現(xiàn)問題再解決問題的方式，降低了工作效率和協(xié)調(diào)成本。

示范段項目開始之前，執(zhí)委會便提出了“邊推進(jìn)、邊創(chuàng)新、邊總結(jié)”。項目結(jié)束之后，筆者在執(zhí)委會的組織領(lǐng)導(dǎo)下，對各參與單位進(jìn)行了逐一訪談，并通過多次組織座談會等方式對項目過程進(jìn)行了全面復(fù)盤和總結(jié)。

筆者根據(jù)元蕩項目全周期的6個階段與每個階段所對應(yīng)的核心議題及其對應(yīng)解決方案，總結(jié)出了核心一體化策略，分別是：

4）共同使用的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)體系（consistent design standards and specifications），減少反復(fù)修改的工作量和溝通成本；

5）統(tǒng)一的建設(shè)實施計劃（same construction schedule），便于施工過程銜接和最終效果的一體化呈現(xiàn)；

6）共同的運營管理體系（sustainable management and operation system），制定清晰的管理維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、運營方式，以及跨域各方的權(quán)力和義務(wù)。

根據(jù)上述策略，筆者提出了“3P3S”的跨域項目一體化實施模式框架。該模式框架借鑒網(wǎng)絡(luò)化組織主導(dǎo)的一體化模式，同時以政府賦權(quán)的第三方作為反饋和協(xié)商平臺，形成了一種高效的、自下而上的、全周期的協(xié)調(diào)模式框架。

跨域項目的3P3S一體化模式框架 ? 毛永青，劉王瑞，王加偉，劉安迪，張杰龍

為了更具針對性地指導(dǎo)跨域水體生態(tài)修復(fù)項目的順利實施，本文在“3P3S”模式框架的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化了項目全周期6個階段的流程（表4）。該流程適用于跨域參與的各行政單位，以及各規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工及運營管理單位等。

建成后評價

示范段項目相關(guān)工程建設(shè)于2020年10月底竣工。主體工程采取了在統(tǒng)一管理維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下各自單獨運營的方式，而元蕩大橋和元蕩慢行橋則采取了委托一方負(fù)責(zé)運營維護(hù)的方式。目前場地生態(tài)系統(tǒng)加速復(fù)育，已取得顯著的社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益。

1）社會效益。元蕩步行橋?qū)崿F(xiàn)了上海市青浦區(qū)和蘇州市吳江區(qū)的慢行系統(tǒng)一體化連通。元蕩大橋?qū)傻氐能囆袝r間從40分鐘縮短至5分鐘。執(zhí)委會也根據(jù)此項目的一體化經(jīng)驗制定出臺了相關(guān)指導(dǎo)性文件，以為示范區(qū)內(nèi)47個重點跨域水體治理項目提供參考和指導(dǎo)。

2）經(jīng)濟(jì)效益。示范段項目已經(jīng)成為了兩省市交界處的旅游熱點，聚集了人氣，為周邊城市發(fā)展組團(tuán)提供了優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境條件，為“生態(tài)+”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式奠定了基礎(chǔ)，一體化效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。

3）環(huán)境效益。場地在生態(tài)修復(fù)前缺乏淺灘濕地生境，濕地呈現(xiàn)退化狀態(tài)。項目實現(xiàn)了跨兩地的一體化湖濱生態(tài)修復(fù)，總體生態(tài)岸線率超過80%，修復(fù)了近岸50~80m范圍內(nèi)的淺灘濕地帶；經(jīng)過一年的自然復(fù)育，沉水植物覆蓋度超過60%，常見濕地鳥類超過20種，顯著改善了區(qū)域生物多樣性水平；場地水體污染物去除率也提升至70%。

依現(xiàn)狀來看，項目的運營管理處于健康可持續(xù)的狀態(tài)，但尚未達(dá)到理想的一體化狀態(tài)。如何將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為更高效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢是未來需要進(jìn)一步探索的重點方向之一。

結(jié)語

本文根據(jù)元蕩示范段項目提出了“3P3S”跨域項目一體化實施模式框架，是一種自發(fā)性、主動性相對較高的一體化模式的探索，可為常規(guī)的跨域項目的一體化實施提供參考。示范區(qū)后續(xù)將圍繞長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)一系列項目對該模式進(jìn)行實踐檢驗和修正。

中國目前正處在從城鎮(zhèn)化發(fā)展升級至區(qū)域城市一體化發(fā)展的階段，這種空間格局的演進(jìn)超越了原有的行政區(qū)劃限制，而傳統(tǒng)的依靠行政命令的一體化模式難以維系和創(chuàng)新，亟需探索高效率、可實施、全周期的一體化新模式。在未來的一體化項目實踐探索中，我們還需要進(jìn)一步了解一體化內(nèi)在的競合機(jī)制，研究在不同府際關(guān)系中，如何進(jìn)一步通過模式創(chuàng)新有效提高一體化實施效率。

編輯 | 田樂，王胤瑜

翻譯 | 田樂，王胤瑜，嵇揚

制作 | 高雨婷