快速城市化下的深圳城市更新

深圳在不到30年的時(shí)間里，經(jīng)歷了若干次大移民、大起伏、大轉(zhuǎn)折和大發(fā)展，由一個(gè)邊陲小鎮(zhèn)逐漸成為社會經(jīng)濟(jì)繁榮、具有較強(qiáng)綜合實(shí)力的現(xiàn)代化特大城市，實(shí)現(xiàn)了城市建設(shè)的巨大飛躍。深圳作為快速城市化的典范，其城市發(fā)展具有獨(dú)特性，當(dāng)前深圳既處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期，同時(shí)也處于城市問題的高發(fā)期。有人說，深圳用10年時(shí)間建成了一座嶄新的城市，又用5年時(shí)間將其建成一個(gè)難以改造的舊城。這個(gè)說法雖則偏激，卻在某種程度上反映了目前深圳在城市更新中面臨的任務(wù)之艱巨。
1 深圳城市發(fā)展的趨勢與選擇
1.1外部面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
　　隨著全國改革開放的全面深化，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策優(yōu)勢逐漸普惠化。深圳應(yīng)如何鞏固和進(jìn)一步拓展新的發(fā)展優(yōu)勢面臨新的挑戰(zhàn)。從國家區(qū)域發(fā)展布局戰(zhàn)略來看，繼珠三角、長三角、環(huán)渤海地區(qū)三大增長極相繼誕生后，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、長株潭城市群、武漢城市圈、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)等多個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)正迅速崛起，區(qū)域間、城市間的競爭愈演愈烈，嚴(yán)峻的外部環(huán)境也迫使深圳應(yīng)盡快提高自身的綜合實(shí)力，加強(qiáng)與香港之間合作互補(bǔ)關(guān)系，發(fā)揮更大的輻射和帶動功能。
去年底，國家出臺了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》（下文簡稱《綱要》），明確提出深圳作為 “國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”、“全國經(jīng)濟(jì)中心城市”、“國家創(chuàng)新型城市”、“中國特色社會主義示范市”和“國際化城市”的戰(zhàn)略定位，這既是對深圳以往城市建設(shè)的充分肯定，也對未來城市發(fā)展提出了更高的要求和期望。深圳的城市發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
1.2城市發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型
　　在快速城市化和工業(yè)化背景下，深圳早期粗放式的發(fā)展模式引發(fā)了一系列的城市問題：經(jīng)濟(jì)的快速增長，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次依然較低；城市功能不盡完善，特區(qū)內(nèi)外二元結(jié)構(gòu)明顯；人口總量過大，以低素質(zhì)人口為主的外來人口帶來了一系列的住房、治安、就業(yè)等問題；同時(shí)，土地和空間、資源、環(huán)境都極為有限，不斷增長的發(fā)展?jié)撃芎托枨笈c資源有限供給不足的矛盾日益突出，使我們清醒認(rèn)識到：以粗放外延式土地?fù)Q取資本和發(fā)展的模式已難以為繼，深圳要實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展跨越，必須改變以 “成本洼地”、生產(chǎn)要素的不斷大量投入為基礎(chǔ)的發(fā)展，轉(zhuǎn)向以“戰(zhàn)略性資源集中”，整合現(xiàn)有資源，提高利用效率為基礎(chǔ)的發(fā)展模式。這不僅是深圳經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也是發(fā)展觀與資源觀的轉(zhuǎn)變，如何在基礎(chǔ)性資源緊約束的條件下實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展是城市轉(zhuǎn)型的核心問題。
1.3城市更新是解決城市問題實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)的重要途徑
　　城市更新，通過對城市空間資源的整合，實(shí)現(xiàn)城市土地的二次開發(fā)，達(dá)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，城市功能的協(xié)調(diào)發(fā)展，社會整體效益的提升。深圳作為了一個(gè)年輕的城市，面臨的主要問題不是物質(zhì)形態(tài)的老化，更多的是因快速城市化帶來的功能性和結(jié)構(gòu)性的衰退而引發(fā)的城市更新。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市當(dāng)前需要進(jìn)行城市更新的總用地面積超過200平方公里，涉及城中村、舊工業(yè)區(qū)、舊居住區(qū)、舊商住混合區(qū)等多種類型。
　　目前深圳的城市更新不僅肩負(fù)著解決市民的居住環(huán)境改善、城市面貌美化的使命，更是實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展的突破口，也是應(yīng)對當(dāng)前國際國內(nèi)市場競爭日益激烈形勢下的重要城市戰(zhàn)略。
　　同時(shí)，《綱要》的及時(shí)出臺也為深圳城市更新創(chuàng)造了契機(jī)，為深圳在研究和完善城市更新的體制機(jī)制方面先試先行提供了更加寬松的政策環(huán)境。在內(nèi)外雙重機(jī)遇的觸動下，城市更新成為當(dāng)前解決城市問題、實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)的重要途徑。 
2 深圳城市更新的實(shí)踐與探索
　　深圳的城市更新伴隨著深圳城市發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。
2.1第一階段：城市更新的前奏（80年代初～90年底初）
　　從1980年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立，依靠鄰近香港，為口岸過往提供服務(wù)型商業(yè)和“外引內(nèi)聯(lián)”等形式建立“三來一補(bǔ)”工業(yè)，憑借港澳海外投資，交通運(yùn)輸、商業(yè)和房地產(chǎn)迅速崛起，羅湖口岸和南山蛇口地區(qū)建設(shè)加快，政府主要投資于道路和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大多是新地開發(fā)，基本不涉及城市更新，只有小部分村民自發(fā)性的小規(guī)模拆舊建新。
2.2第二階段：城市更新的初期（90年代初～本世紀(jì)初）
　　進(jìn)入90年代以后，深圳經(jīng)濟(jì)保持高速增長的勢頭，城市格局逐漸明顯，土地價(jià)值攀升。由于大量外來務(wù)工的輸入，使“廉租房”的需求旺盛，舊村股份公司和村民紛紛自建住宅出租，獲取租金收益，“城中村”現(xiàn)象出現(xiàn)。
　　同時(shí)，隨著城市空間結(jié)構(gòu)的日益完善，以市場為動力的企業(yè)自發(fā)式更新正悄悄發(fā)展，八卦嶺工業(yè)區(qū)、上步工業(yè)區(qū)一批地處城市邊緣的工業(yè)區(qū)，憑借城市拓展的區(qū)位變化，依托原有工業(yè)逐步發(fā)展以服裝、電子為特色的商貿(mào)區(qū)，呈現(xiàn)一片繁榮景象。政府也嘗試引導(dǎo)局部地區(qū)的改造更新，但由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，改造并未取得預(yù)想的效果。
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2.3第三階段：城市更新的加速期（2004年至今）
　　進(jìn)入21世紀(jì)后深圳城市發(fā)展進(jìn)入穩(wěn)定期，隨著特區(qū)政策優(yōu)勢的消退，由于自身資源的條件有限，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，以及不斷增加的人口壓力，市政府提出“二次創(chuàng)業(yè)”的口號，提出轉(zhuǎn)變土地供需結(jié)構(gòu)，開始著手進(jìn)行以城中村改造和舊工業(yè)區(qū)升級改造為重點(diǎn)的城市更新。
2004年10月，市政府召開全市查處違法建筑暨城中村改造工作動員大會，拉開了新時(shí)期深圳城市更新工作的大幕。隨后市政府出臺了一系列相關(guān)政策法規(guī)，并設(shè)立市、區(qū)兩級專職機(jī)構(gòu)指導(dǎo)城市更新，使城市更新工作得到穩(wěn)步和全面推進(jìn)。城市更新已逐步由早期個(gè)體自發(fā)自覺改造向理性秩序的方向轉(zhuǎn)變；由追逐個(gè)體利益向?qū)崿F(xiàn)城市整體效益轉(zhuǎn)變。
3 當(dāng)前城市更新的問題與反思
3.1積重難返的土地問題
3.1.1土地流轉(zhuǎn)造成土地遺留問題紛繁復(fù)雜
　　特區(qū)內(nèi)外兩次整體性的土地轉(zhuǎn)性，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了土地國有化，但同時(shí)也遺留了大量土地性質(zhì)不定，權(quán)屬不明的問題，造成了土地權(quán)益不清，責(zé)權(quán)不公等現(xiàn)象。土地的征轉(zhuǎn)，并沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的城市化，反而遺留了大量的土地灰色空間，隨著城市的擴(kuò)張發(fā)展，原有土地價(jià)值不斷增長，原村民在利益驅(qū)動下，引發(fā)了群體性的大規(guī)模違建搶建現(xiàn)象。此外，由于城市管理的不到位，政策的不完善，也使違建行為有機(jī)可乘，不但沒有遏制反倒多次大爆發(fā)，違法建筑泛濫成災(zāi)。
3.1.2以新增用地為前提的土地政策體系急待完善補(bǔ)充
　　深圳現(xiàn)有的舊區(qū)大多產(chǎn)權(quán)零散、功能混雜，在更新改造過程中，從規(guī)劃功能和空間利用合理的角度出發(fā)，往往涉及更新地區(qū)功能的綜合利用，原有土地的整合和功能置換，而目前在土地清理方面尚缺乏相關(guān)政策，造成大量舊區(qū)的更新改造難以實(shí)施推動。同時(shí)，現(xiàn)有的土地政策大多是針對新增用地開發(fā)的情況，對存量用地的出讓方式、地價(jià)收支模式、土地回購、房屋拆遷等方面缺乏綜合全面的研究，現(xiàn)有的政策體系有待進(jìn)一步完善。
3.2市場強(qiáng)勢驅(qū)動下的利益博弈
　　城市更新是城市資源的一次重新配置，也是城市眾多階層和社會群體的一次利益調(diào)整，城市更新是否真正可行關(guān)鍵取決于政府、開發(fā)商和原有業(yè)主間的利益平衡。但各方從自身角度出發(fā)，往往產(chǎn)生城市整體利益與局部利益、個(gè)體利益的矛盾；城市長遠(yuǎn)利益與短期經(jīng)濟(jì)利益的矛盾。
相對其它城市，深圳市場化運(yùn)作成熟，原業(yè)主享受了因城市化帶來的巨大的租金收益，是既得利益者，處于強(qiáng)勢，且在城市更新中不斷追求利益更大化，造成以城市公共利益為目標(biāo)的改造成本增加。
　　國家《物權(quán)法》出臺以后，一方面涉及個(gè)體物業(yè)征用更加敏感，“釘子戶”現(xiàn)象日益突出；另一方面，由于目前對公共利益界限不清，在面對具體城市更新中的拆遷、補(bǔ)償?shù)壤鎲栴}時(shí)，政府難以進(jìn)行理性判斷和作為。
3.3政府在城市更新實(shí)施和管理中的缺位
3.3.1政府對市場干預(yù)手段有限，難以行之有效的控制引導(dǎo)
　　目前，深圳的城市更新項(xiàng)目多是依靠“自下而上”的方式，市場動力強(qiáng)勁，占據(jù)主動，大多數(shù)易于改造實(shí)施和經(jīng)濟(jì)利益可觀的地區(qū)通過開發(fā)商實(shí)施了改造，而部分根據(jù)規(guī)劃急待通過更新完善城市功能的舊區(qū)由于經(jīng)濟(jì)收益有限而難以推動，政府意愿和市場操作發(fā)生了錯(cuò)位，這種由市場帶來的短期經(jīng)濟(jì)效益推動的城市更新，始終著眼在土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的再開發(fā)，難以實(shí)現(xiàn)城市更新的社會、環(huán)境、文化等方面的整體提升，可能給今后整體性的城市更新帶來資源浪費(fèi)和“二次更新”的危險(xiǎn)。
3.3.2政府自主參與更新改造的機(jī)制尚待完善
　　城市更新作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及國土、規(guī)劃、發(fā)改、經(jīng)貿(mào)等多個(gè)職能部門，在實(shí)際操作層面，政府自主參與城市更新的體制機(jī)制尚未建立完善；另外現(xiàn)有城市更新法規(guī)政策缺漏，對于更新改造的項(xiàng)目往往采用 “一事一議”、“一村一策”等個(gè)案操作的方式，容易滋生不公平的現(xiàn)象。
4 科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的城市更新思路
　　“科學(xué)發(fā)展觀”從本質(zhì)上說，就是堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展的發(fā)展觀。深圳在面臨空間有效供給不足的情況下，科學(xué)發(fā)展觀的提出為深圳未來的發(fā)展提供了戰(zhàn)略性機(jī)遇。深圳的城市更新也將積極探索更加規(guī)范化、科學(xué)化、理性化的發(fā)展思路和實(shí)施對策。
4.1明確以城市和諧發(fā)展為核心的更新目標(biāo)
　　城市更新作為一項(xiàng)重要公共政策，必須堅(jiān)持“以人為本”的原則，最大程度的推動社會整體的發(fā)展和進(jìn)步。因而在城市更新過程中，政府必須樹立正確的價(jià)值取向，把提升城市居住水平、完善城市功能為城市更新的基本出發(fā)點(diǎn)，在城市更新過程中，政府必須樹立正確的價(jià)值取向，把提升城市居住水平、完善城市功能為城市更新的基本出發(fā)點(diǎn)；把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)提升、社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源環(huán)境可持續(xù)作為城市更新的目標(biāo)。
　　在整體目標(biāo)引導(dǎo)下，根據(jù)城市發(fā)展的不同階段制定科學(xué)、可操作的路徑，探索全面改造、綜合整治、功能置換等多種實(shí)施手段，提高城市更新的效率。
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4.2堅(jiān)持以規(guī)劃和計(jì)劃相結(jié)合的實(shí)施機(jī)制
　　積極推動《深圳市城市更新總體規(guī)劃》的編制工作，明確城市更新的主要內(nèi)容、類型、時(shí)序、方向等核心問題，理性指導(dǎo)城市更新工作的有序開展，以“規(guī)劃引導(dǎo)計(jì)劃”，從全局視角來規(guī)劃城市更新的諸項(xiàng)計(jì)劃，避免顧此失彼；確立以近期及年度實(shí)施計(jì)劃相結(jié)合的實(shí)施機(jī)制。根據(jù)《城市更新總體規(guī)劃》的要求，制定城市更新近期計(jì)劃及年度實(shí)施計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃可導(dǎo)，計(jì)劃可控”；完善城市更新項(xiàng)目預(yù)申報(bào)制度，拓展申報(bào)的范圍，調(diào)動社會各團(tuán)體的積極性，允許企業(yè)、社區(qū)及各區(qū)政府和相關(guān)部門提出的城市更新項(xiàng)目申請，由市城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組綜合平衡后，有步驟、分階段推進(jìn)城市更新。
4.3完善具有城市更新實(shí)操性的政策體系
　　城市更新將是今后深圳城市建設(shè)發(fā)展中的一項(xiàng)常態(tài)工作，因而需要進(jìn)一步統(tǒng)籌完善相關(guān)政策，適時(shí)出臺覆蓋范圍全面的《深圳市城市更新辦法》，完善相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則；在條件成熟時(shí)推出《城市更新條例》，統(tǒng)籌規(guī)范城市更新的實(shí)際操作。
深入探索適應(yīng)城市更新的土地政策，跳出現(xiàn)有土地政策的框框，依據(jù)土地管理“資源、資產(chǎn)、資本”的思路解決土地清理問題，確立以規(guī)劃為統(tǒng)籌的基本框架；拆遷問題一直是城市更新工作推進(jìn)的關(guān)鍵問題。在市場化運(yùn)作條件下，堅(jiān)持城市公共利益的地位不妥協(xié)；為了實(shí)現(xiàn)利益再分配的公平合理，應(yīng)積極鼓勵(lì)原有業(yè)主的參與，探索存量土地協(xié)議出讓的方式；研究相應(yīng)的土地利益分配方式。
　　推進(jìn)在公共財(cái)政、社會保障、產(chǎn)業(yè)扶持等方面的配套政策和措施，形成有力、通暢的配套政策體系，使社會各群體、政府各部門形成合力，推動城市更新的開展。
4.4探索以城市更新單元為載體的操作路徑
　　積極開展城市更新單元的規(guī)劃及實(shí)施策略研究。在規(guī)劃層面，以城市更新單元為規(guī)劃載體，有效落實(shí)與銜接城市更新總體規(guī)劃和法定圖則等上層次規(guī)劃要求，完善城市功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)現(xiàn)城市整體功能結(jié)構(gòu)的提升；在操作層面，以城市更新單元作為政策管理的平臺，設(shè)定更新的原則和條件，建立更新改造中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，創(chuàng)造公平公開的市場競爭環(huán)境，指導(dǎo)各改造主體的責(zé)任和利益分配，規(guī)范市場運(yùn)作的基本框架。逐漸強(qiáng)化以城市更新單元為研究基礎(chǔ)的相關(guān)政策的法律約束力，有效實(shí)現(xiàn)政府對城市更新的導(dǎo)控和管理。
4.5構(gòu)建以理性科學(xué)為原則的更新評價(jià)體系
　　建立三個(gè)層次科學(xué)全面的城市更新評估體系：一是對更新改造的指標(biāo)評估，從物質(zhì)空間、社會、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等各方面建立綜合的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，減少管理者的主觀偏好，實(shí)現(xiàn)城市更新對象、規(guī)模和時(shí)序的合理化；二是對更新改造項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估，從保障公共利益的角度建立財(cái)政收支與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)測機(jī)制，確保更新投資效率，同時(shí)，展開長遠(yuǎn)概念上的綜合效益的可行性分析，避免短期傾向和片面追求的經(jīng)濟(jì)效益帶來的社會環(huán)境的負(fù)面影響；三是對更新改造實(shí)施后的考核評估，保證和鞏固城市更新的成果，實(shí)現(xiàn)城市整體效益的連續(xù)性和持久性，同時(shí)也為不斷提升城市更新的效率提供檢討和調(diào)校的基礎(chǔ)。