日本公共住宅供給政策及其啟示

日本的住宅供給中，使用政府資金建造的“公共住宅”占有相當(dāng)大的比重。從二戰(zhàn)結(jié)束后到1996年3月的半個(gè)世紀(jì)中，日本共建造住宅約5115萬(wàn)套，其中公共住宅占45.7%。政府提供公共住宅的主要方式有三種，分別是通過(guò)“住宅金融公庫(kù)”向建造或購(gòu)買住宅的個(gè)人提供長(zhǎng)期低息貸款；地方政府在中央政府的補(bǔ)貼支持下建設(shè)廉租住房；中央政府設(shè)立“日本住宅公團(tuán)”為大城市的工薪階層提供住宅及宅基地。本文將對(duì)這三種方式進(jìn)行介紹，并引出對(duì)我國(guó)住宅政策的若干思考。

　　住宅金融公庫(kù)

　　住宅金融公庫(kù)設(shè)立于1950年。其設(shè)立的基本背景，是日本戰(zhàn)后面臨的住宅嚴(yán)重短缺局面。二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，日本的住宅短缺高達(dá)420萬(wàn)戶。雖然政府采取了建造簡(jiǎn)易住宅等應(yīng)急措施，但隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，建設(shè)永久性住宅開始被提上議事日程。針對(duì)當(dāng)時(shí)一般家庭普遍缺乏建造或購(gòu)買住宅所需資金的情況，政府決定設(shè)立住宅金融公庫(kù)，面向準(zhǔn)備建造或購(gòu)買住宅的家庭提供長(zhǎng)期低息貸款。

　　住宅金融公庫(kù)(以下簡(jiǎn)稱“公庫(kù)”)的性質(zhì)屬于政府全額出資的政策性金融機(jī)構(gòu)。目前，公庫(kù)用于貸款的資金主要來(lái)源于向政府財(cái)政投融資的借款和已經(jīng)回收的貸款。每年政府在財(cái)政投融資計(jì)劃中決定當(dāng)年的貸款額和預(yù)定貸款戶數(shù)。由于公庫(kù)以低于財(cái)政投融資借款的利率進(jìn)行貸款，中央財(cái)政還為公庫(kù)提供相當(dāng)于利率差額的補(bǔ)助金。在公庫(kù)成立初期，每年提供的貸款為8萬(wàn)套住宅左右，隨后規(guī)模發(fā)展很快，1970年時(shí)達(dá)到年25萬(wàn)套，高峰的1994年達(dá)到了95萬(wàn)套左右，近年來(lái)保持在50萬(wàn)套左右的規(guī)模。到2001年年末為止，利用公庫(kù)貸款建造的住宅總數(shù)已達(dá)到1890萬(wàn)套。

　　公庫(kù)的貸款對(duì)象主要包括以下4類：一是建造或購(gòu)置私有住宅的個(gè)人，二是建造租賃用住宅的個(gè)人(或法人)以及地方住宅供給公社，三是建造出售用住宅的地方住宅供給公社或民間開發(fā)商，四是從事舊城改造的企業(yè)等。其中以第一類為主要的業(yè)務(wù)內(nèi)容，從到2001年年末為止的貸款實(shí)績(jī)來(lái)看，這一類貸款在貸款總額中占84%，在住宅套數(shù)中占75%。

　　從公庫(kù)對(duì)個(gè)人申請(qǐng)貸款的審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，公庫(kù)的目標(biāo)客戶群主要是中等收入階層。公庫(kù)要求申請(qǐng)貸款者的月收入應(yīng)在月還款額的5倍以上。公庫(kù)可為購(gòu)房者提供占房款總額60%的貸款。貸款的償還期最長(zhǎng)可達(dá)35年，借款人可選擇等額本息分期還款方式或等額本金分期還款方式。

　　在貸款利率的設(shè)定方面，日本政府于1996年為加強(qiáng)公庫(kù)的政策性引導(dǎo)作用而制定了相關(guān)的優(yōu)惠政策，對(duì)適應(yīng)人口老齡化需求的、符合無(wú)障礙設(shè)計(jì)要求的住宅和節(jié)能住宅等實(shí)行優(yōu)惠利率。自2000年度開始，又增加了對(duì)耐久性符合一定標(biāo)準(zhǔn)的住宅的利率優(yōu)惠，以及在住房?jī)r(jià)格昂貴的大城市地區(qū)對(duì)首次購(gòu)建住房者提供利率優(yōu)惠。另外，所有優(yōu)惠條件僅限于貸款后的前10年，以及住宅建筑面積在175平方米以下者。接受貸款者前一年的收入如果超過(guò)1200萬(wàn)日元，也不能享受利率優(yōu)惠。

　　公營(yíng)住宅

　　日本于1951年制定了《公營(yíng)住宅法》。該法的第一條開宗明義地指出：“本法的目的是，通過(guò)中央與地方政府的合作，建設(shè)可滿足健康文明生活要求的住宅，并以低廉的租金提供給居住困難的低收入者，從而促進(jìn)國(guó)民生活的安定和社會(huì)福祉的增進(jìn)”。根據(jù)日本政府相關(guān)人士的解釋，該法是以日本憲法第二十五條為依據(jù)的。憲法第二十五條規(guī)定，“所有國(guó)民都有過(guò)上健康的、文明的最低限度生活的權(quán)利”，“國(guó)家必須在生活的各個(gè)領(lǐng)域，努力增進(jìn)社會(huì)福祉、社會(huì)保障以及公共衛(wèi)生的改善”。也就是說(shuō)，公營(yíng)住宅是政府在居住生活領(lǐng)域保障公民基本生存權(quán)利的手段。

　　在具體操作方式上，公營(yíng)住宅是以地方政府(分都道府縣與市町村兩級(jí))作為提供主體，“中央與地方的合作”體現(xiàn)在中央政府對(duì)地方政府提供資金補(bǔ)貼上。補(bǔ)貼分為兩種，一種是對(duì)建設(shè)或收購(gòu)費(fèi)用的補(bǔ)貼，一種是對(duì)房租差額(承租方標(biāo)準(zhǔn)負(fù)擔(dān)額與市場(chǎng)租金水平之間的差額)的補(bǔ)貼。

　　公營(yíng)住宅對(duì)承租人有明確的收入上限規(guī)定，其對(duì)象群體是收入水平處于最低的25%的階層。公營(yíng)住宅的房租是根據(jù)擬承租者每年申報(bào)的收入以及公營(yíng)住宅所處的位置、面積、建成年限以及其他條件決定的。公營(yíng)住宅一般采用抽簽方式在符合條件的申請(qǐng)者中選取入住者，但對(duì)于住宅貧困度特別高者、收入低的老人家庭、母子家庭、殘疾人家庭等給予特別照顧。

　　另外，為了對(duì)低收入階層中的特困階層加以特別對(duì)待，《公營(yíng)住宅法》中還規(guī)定了“第一種公營(yíng)住宅”和“第二種公營(yíng)住宅”的區(qū)分。第二種公營(yíng)住宅面向特困階層，租金更為低廉，在房屋的面積、結(jié)構(gòu)、材料等方面也相應(yīng)地降低標(biāo)準(zhǔn)。如第一種公營(yíng)住宅的三居室標(biāo)準(zhǔn)面積為70平方米，第二種公營(yíng)住宅的三居室標(biāo)準(zhǔn)面積為66.7平方米。中央政府對(duì)地方政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)別，對(duì)第一種公營(yíng)住宅的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為二分之一，對(duì)第二種公營(yíng)住宅的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為三分之二。

　　對(duì)于入住之后收入水平超過(guò)上限標(biāo)準(zhǔn)的承租人，公營(yíng)住宅法規(guī)定其必須在三年之內(nèi)搬出公營(yíng)住宅，在搬出之前對(duì)其租金水平按規(guī)定進(jìn)行上調(diào)，以體現(xiàn)公營(yíng)住宅的政策目標(biāo)。

　　自《公營(yíng)住宅法》頒布實(shí)施以來(lái)，日本不間斷地進(jìn)行了公營(yíng)住宅的建設(shè)。特別是在農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，公營(yíng)住宅的建設(shè)規(guī)模也達(dá)到高峰，最多時(shí)達(dá)到每年10萬(wàn)套以上。到2000年底為止，日本共建造了217萬(wàn)套公營(yíng)住宅，為緩解低收入群體的住房難問題發(fā)揮了巨大的作用。近年來(lái)，公營(yíng)住宅的建造數(shù)保持在每年3萬(wàn)套左右，且其中的3/4為改建。

　　日本住宅公團(tuán)成立于１９５５年。當(dāng)時(shí)，日本的住宅絕對(duì)不足仍很嚴(yán)重，總量缺少２７０萬(wàn)套。當(dāng)時(shí)的鳩山內(nèi)閣把住宅對(duì)策作為政府的重要任務(wù)，制定了以１９５５年為起始年的住宅建設(shè)十年規(guī)劃。日本住宅公團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱“公團(tuán)”）就是在這樣的背景下，根據(jù)１９５５年７月頒布的《日本住宅公團(tuán)法》而成立的。

　　當(dāng)時(shí)日本政府對(duì)于設(shè)立公團(tuán)的必要性，主要有以下幾點(diǎn)考慮