構建具有“柔性結構”的防災城市　——由伊朗巴姆大地震引發(fā)的對當前城市防災綠地建設中問題的思考

2003 年12 月26 日凌晨,隨著地殼的劇烈振動,在伊朗被譽為“沙漠中的綠洲”的巴姆市發(fā)生了里氏618 級地震,導致4 萬多人死亡,90 %的建筑物變成了廢墟,連同具有2 000 多年歷史的巴姆古城在內的許多歷史古跡被完全毀壞[1 ] 。這既是一場人類的災難,也是一場歷史文化的災難。憶往夕,1995 年日本阪神?淡路大地震的悲慘場景還依稀在目,1976年的唐山大地震更是國人不愿觸及的一塊傷疤。我國是一個地震帶分布很廣且災害較多的國家,很多大城市都處在地震帶上。早在1994 年的全國地震減災會議上,就已將北京列為全國60 個處于6 級8度地震威脅的城市之首。隨著近現(xiàn)代城市的高密度聚集發(fā)展,雖然有各種先進的抗震防災技術應用于城市建設中,但20 世紀至今,仍然有數(shù)十座城市如伊朗巴姆市一樣被災難毀于一旦,由此引發(fā)的火災等二次災害更是造成大量人員傷亡的主要原因[2 ] 。由此看出,我們所謂的現(xiàn)代化城市在災害面前是何其脆弱! 這與城市建設中只注重建筑和基礎設施等 “硬性”環(huán)境建設,而忽視綠地、水體等“柔性”環(huán)境建設不無關系。美國洛杉磯和日本阪神的大地震說明了城市防災綠地,在抵御災害發(fā)生后引發(fā)的二次災害和避災、救災過程中,發(fā)揮著極其重要的作用。從宏觀的角度研究城市的防災問題,我們就應充分考慮城市的防災綠地建設。 

　　一、城市防災綠地的涵義及其在城市防災、減災中的重要作用 

　　城市防災綠地,是指當?shù)卣稹⒒馂?、洪災等災害發(fā)生時,城市中能減輕災害的危害程度及用于緊急疏散和臨時安置市民短期生活的綠地空間。相對于城市建筑與基礎設施等“硬件”環(huán)境而言,城市綠地是具有防震減災功能的隱性“韌”環(huán)境。它在災害發(fā)生的非常時期,是城市中具有避災功能的重要“柔性”空間。相對于美國洛杉磯、日本阪神而言,伊朗巴姆城更小、人口更少、高層建筑更少,但由于缺少具有防災、避災功能的公園綠地空間,而使得傷亡人數(shù)卻多得多,這說明城市綠地的減災作用是其他類型的城市空間所無法代替的。城市防災綠地除了一般綠地具有的美化、生態(tài)作用外,還具有重要的防災、減災作用[3 ,4 ] 。在災害發(fā)生時,城市防災綠地還可有以下作用: ①災害發(fā)生時的避難地及避災、救災通道; ②災害發(fā)生時的防火帶及有害氣體的隔離帶;③救災人員的駐扎地、救災物質的集散地、臨時醫(yī)院所在地及災民的臨時住所; ④救援直升機的起降場地。 

　　二、國外城市防災綠地的發(fā)展 

　　城市防災綠地建設最早可追溯到文藝復興時期,當時歐洲許多建于地震區(qū)的城市,如1693 年的意大利卡塔尼亞和1755 年的葡萄牙首都里斯本,為了防災減災的需要,在災后的重建規(guī)劃中改變了原來的城市形態(tài):由筆直寬闊的城市大道代替狹窄曲折的小巷,在城市大道兩旁種植行道樹,并且規(guī)劃建設一些特大型的廣場與之相連,使之成為相對完善的防災、避災、救災體系[5 ] 。 

　　日本是一個地震特別頻繁的國家,近代防災綠地建設最為完備的要屬日本。第一次世界大戰(zhàn)后,日本進入了快速的城市化時期。為了解決城市化帶來的越來越復雜的問題,1919 年日本政府頒布了第一部全國通用的城市規(guī)劃法規(guī)———《都市計畫法》,《都市計畫法》規(guī)定各城市必須將城市公園作為一項基礎設施列入城市規(guī)劃。1956 年又制定了《城市公園法》。1973 年在《城市綠地保全法》中把城市公園置于“防災系統(tǒng)”的地位。1986 年制定了“緊急建設防災綠地計劃”,把城市公園確定為具有避難地功能的場所。1993 年日本修改了《城市公園法實施令》,把城市公園提到“緊急救災對策所需要的設施”的高度,第一次把發(fā)生災害時作為避難場所和避難道的城市公園稱為“防災公園”。1995 年1 月17 日,阪神?淡路大地震發(fā)生后,使日本進一步提高了對城市公園防災救災功能的認識,把防災列為城市公園的首要功能,推進了日本防災公園體系的形成。日本政府從1996 年開始實施“第六次城市公園建設計劃”,建設省于1998 年制定的《防災公園計劃和設計指導方針》把防災公園劃分為5 種類型(見表1) [6～9 ] 。 

　　三、我國城市防災綠地發(fā)展現(xiàn)狀及認識誤區(qū) 

　　雖然我國城市公園綠地極少考慮防災的需要,缺少應對災害的必備輔助設施,但防災綠地在城市的防災、減災及災后重建過程中仍然發(fā)揮了重大作用。如1976 年唐山大地震后,唐山市區(qū)和北京市區(qū)的各公園綠地立即成為避災、救災的中心基地[10 ] 。近年來我國城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃取得了長足的進展,提高了城市抵御災害的能力,改善了城市的環(huán)境品質。2003 年建成的北京元大都遺址公園,是我國建設的第一個具有完備的防災設施的防災公園。其后北京市在八大城區(qū)乃至更大范圍內,還逐步把具備條件的朝陽公園、皇城根遺址公園等多處公園綠地改造成具有防災功能的防災綠地,目標是保證居民在10 min 內即可到達最近的防災綠地[11 ] 。2004 年3 月1 日起施行的《廣東省防震減災條例》做出規(guī)定:“城市生活小區(qū)應當規(guī)劃、設置發(fā)生地震時用于居民避難的場所,并設立明顯標志?！盵12 ] 這說明我們的城市管理者已逐漸認識到防災綠地的重要性,這一具有前瞻性的決策將防患于未然,降低城市的災害風險。目前我國的城市還沒有建立起像日本“防災公園計劃”那樣完備的城市防災綠地系統(tǒng),只是在城市的周圍或城市局部地段建設了呈帶狀或片狀分布的防護綠地。而且城市綠地的分布不均衡,老城區(qū)綠地嚴重不足,自然難以起到全方位防御災害的作用,而且由于法制的不健全及監(jiān)管不力,綠地甚至還隨時有可能被侵占。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分。目前我國城市規(guī)劃中更多地是注重城市的土地利用規(guī)劃,而對城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃等專項規(guī)劃不夠重視,致使城市的防災綠地建設總是被動地去適應城市規(guī)劃所產生的空間布局,不能形成有效的防災綠地網(wǎng)絡系統(tǒng)。雖然近年來,隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城市化步伐的加快,城市開發(fā)強度增加,城市生態(tài)環(huán)境日益惡化,城市管理者開始重視城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃,在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中已充分考慮了防災的需要。但是在實施過程中,管理者往往更注重的是城市綠地系統(tǒng)的生態(tài)和美化環(huán)境功能,并沒有從戰(zhàn)略高度和宏觀整體上對城市綠地的防災規(guī)劃給予足夠的重視。這主要因為人們普遍認為,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃在影響城市總體規(guī)劃的諸多因素中,只是一個從屬層面的次要因素,它所產生的只是隱性的社會經(jīng)濟效益而不是直接的經(jīng)濟效益。再者,城市災害畢竟發(fā)生的概率很小,人們總是存在僥幸麻痹心理。所以,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃成了從屬于城市總體規(guī)劃的“被動式”規(guī)劃。這種急功近利的思想使得在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中,人們很難為了防災的需要在城市中犧牲房地產利益,進行較大面積的綠地建設。我們也就不難理解,為什么在擁擠不堪的城市中心地帶的綠地,總是被城市各類開發(fā)建設項目所擠占了。 
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　　四、基于防災的城市綠地的優(yōu)化對策 

　　( 一) 健全相關城市防災減災的法律法規(guī) 

　　我國多年的城市建設實踐表明,沒有完備的法律法規(guī)體系做保障, 城市建設容易陷入混亂的狀態(tài)。因此, 全面提高城市防災能力,重在法制建設。雖然我國已先后頒布了一系列有關防災減災的法律、法規(guī), 對促進我國防災減災事業(yè)的發(fā)展、保護公民生命財產安全、調整防災減災活動中各種社會關系等提供了法律保障。但從總體上來看,我國的防災減災立法還處于相對落后的狀況, 既沒有像日本《城市綠地保全法》和《城市公園法》這樣專門保護城市防災綠地的法律法規(guī), 在《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國防震減災法》等現(xiàn)有的法律法規(guī)中也沒有對防災綠地建設做出強制性的規(guī)定。國務院1992 年頒布的《城市綠化條例》中,將城市綠化的目的和功能歸結為“改善生態(tài)環(huán)境,美化生活環(huán)境,增進人民身心健康”,還沒有充分認識到城市公園綠地對防災救災的重要作用。當前,建設部應盡快組織編制《城市防災法》及有關城市防災綠地的專項法律,各地也應相應地組織制定有關防災減災的法規(guī),從而將城市防災綠地置于更具操作性的法律法規(guī)的保護之下,以確保對城市防災減災具有重要戰(zhàn)略意義的城市綠地不被各種市政建設所侵占,杜絕當前我國城市中綠地被隨意侵占的現(xiàn)象的發(fā)生。 

　　( 二) 結合城市綠地系統(tǒng)布局,加強城市防災綠地網(wǎng)絡 

　　城市公園綠地從空間形態(tài)上來講具有防災、減災的功能,因此,在城市總體規(guī)劃階段,應從戰(zhàn)略的高度對城市綠地的布局做出安排,使其在城市各區(qū)域均衡分布,形成網(wǎng)絡,充分發(fā)揮綠地的防災、減災作用。公共綠地中的市、區(qū)級綠地及居住小區(qū)內的專用綠地,是充分發(fā)揮綠地抗震救災功能的一個重要條件?，F(xiàn)代居住區(qū)人口密度大并且高度集中,如果沒有一定面積(人均1 m2 以上) 的綠地, 盡管其他各類公共綠地指標很高,若一旦發(fā)生地震等自然災害,遠水不能解近渴,也不能有效地發(fā)揮其避震自救的功能。在具有一定綠地面積的居住區(qū),災害發(fā)生時,居民為應付突發(fā)災害,可就近到小區(qū)專用綠地__緊急避災,然后再視災害程度,考慮是否轉移到大的城市公園綠地去,這樣就提高了居民之間的自救能力,爭取到了時間,贏得了生命。城市綠地分布均勻,位置適中,服務半徑適宜,一旦發(fā)生地震,人們可迅速疏散到綠地,同樣能為避震抗災爭得了時間。 

　　( 三) 構建具有合理的層級結構的城市防災綠地網(wǎng)絡 

　　日本“防災公園”體系中,既有廣泛分布于居住區(qū)內部的面積只有1 hm2 的供居民暫時避難的臨近公園,也有面積達10 hm2 甚至50 hm2 的分布于城市各城區(qū)或城市中心的供市民避災、救災及災后重建的廣域公園,甚至還包括寬度10m 以上的綠色避難通道和城市特殊地段的安全衛(wèi)生防護綠地。大小不同的綠地在防災、避災、救災及災后重建過程中承擔不同的任務、發(fā)揮不同的作用,形成一個廣泛分布于城市各處的、面積由小到大的、層級結構合理的防災綠地網(wǎng)絡。出于城市社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的需要,城市的防災綠地建設必然會受到城市發(fā)展的影響,不可能在城市中建設較多的面積較大的公園、綠地,因此,應因地制宜地在城市中建設或大或小的公園、綠地,形成具有合理層級結構的防災綠地網(wǎng)絡。 

　　( 四) 建立城市防災綠地的補償機制 

　　隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展,城市化的水平越來越高,城市中心區(qū)的建筑密度越來越大,容積率越來越高,城市綠地被隨意侵占,導致城市生態(tài)平衡的失調和城市環(huán)境質量的下降,由此導致的城市防災問題日益突出和嚴重。為此,有必要建立城市防災綠地的補償機制,有多少綠地被侵占,那么相應地應當開辟相同面積的綠地,使新老綠地的誕生與消亡呈現(xiàn)一種等量置換關系,以確保防災綠地在城市中的均衡分布,以及有足夠的面積負擔其防災功能。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,在有條件的城市或新城區(qū)完全可以使城市防災綠地破壞的少而新建的多,從而逐步提高城市的防災能力,改善城市的整體環(huán)境。當前,我們也驚喜地看到像北京這樣的大城市已經(jīng)意識到城市綠地對防災的重要性,開始在擁擠的城市中心地帶結合城市改造,有意識地建設一些如北京元大都遺址公園這樣的具有防災功能的城市公園綠地。城市公園綠地不管建設時有沒有考慮到防災的需要,它的存在本身就具備了防災的功能。為了城市的安全,城市總體規(guī)劃應當與城市綠地系統(tǒng)相結合,優(yōu)化城市防災綠地的空間布局,把城市建設成為具有“柔性結構”的防災城市。 

　　致謝:本文在寫作過程中得到了日本留學生間野武的大力支持,在此表示感謝!