“十二五”如何統(tǒng)籌城市化和新農(nóng)村建設

《學習時報》日前刊發(fā)蔡永飛撰寫的《“十二五”如何統(tǒng)籌城市化和新農(nóng)村建設》，全文如下：

　　現(xiàn)階段我國城市化雖然進程加快，但仍然滯后，突出表現(xiàn)為農(nóng)民工問題日趨嚴重。近兩億農(nóng)民工一到春節(jié)就要從城市回到農(nóng)村、過完春節(jié)再從農(nóng)村返回城市，一方面給運輸部門造成了很大壓力；另一方面，農(nóng)民工只能在春節(jié)與家里留守老人、留守婦女、留守兒童相聚，對農(nóng)民工家庭來說很不人道，尤其是，農(nóng)民工無法定居在城市或者農(nóng)村，不利于他們參加城市現(xiàn)代化建設，也很難讓他們成為新農(nóng)村建設的主體，也難以即時實現(xiàn)這一龐大人群的消費能力，對于保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結構都十分不利。

　　同時，城市化雖然有所進展，但城市建設中問題十分嚴重，突出表現(xiàn)是多數(shù)城市房價居高不下，已經(jīng)成為威脅社會穩(wěn)定的一個隱患。加快城市化進程，解決好城市民生問題特別是農(nóng)民工問題，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設，已經(jīng)刻不容緩。

　　城市化滯后的原因是多方面的，一個重要原因與1994年開始實施的分稅制有關。近年來，筆者在全國許多地方調(diào)研時了解到，幾乎所有地方官員都認為地方政府“財力和事權不對稱”，制約了地方的發(fā)展。按照現(xiàn)行分稅制規(guī)定，增值稅的75%和所得稅的60%劃歸中央。再加上農(nóng)村地區(qū)免除了農(nóng)業(yè)稅，地方政府可用財力嚴重不足。由于財權減少、事權卻有增無減，地方政府只好“另辟蹊徑”。當有些地方“創(chuàng)造”了“經(jīng)營城市”的經(jīng)驗之后，“土地財政”很快成為普遍現(xiàn)象，即靠出賣土地增加政府收入，以此來發(fā)揮政府在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中的主導作用。

　　“土地財政”彌補了地方政府財力的不足，為許多地方的城市建設發(fā)揮了十分重要的作用，特別是城市基礎設施建設的提速，極大地改變了中國城市的面貌，也大大助推了我國重化工業(yè)的快速發(fā)展。但是，“土地財政”的弊端也十分明顯。第一，大多數(shù)城市向周邊農(nóng)村擴張，使國家實行“最嚴格的耕地保護制度”難以落實到位。第二，所謂“土地財政”其實主要是用低價征收農(nóng)民土地、高價拍賣給開發(fā)商，實際上就是政府剝奪農(nóng)民利益。第三，政府在高價出讓土地時，和房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)手推高了房價。加上許多地方政府并沒有按照中央要求加強保障房建設，使城市居民住房問題難以解決，更使農(nóng)民工無法在城市落腳。從各地實際情況看，由于土地資源不足，土地財政也已經(jīng)無法持續(xù)。由此而言，分稅制雖然對中央政府增強執(zhí)政能力作出了重要貢獻，但其弊端也是顯而易見的。

　　為抓住后危機時代轉危為機的機遇，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，統(tǒng)籌推進城市化和新農(nóng)村建設，筆者認為：

　　第一，調(diào)整分稅制，增加地方政府收入分成，并按照稅收和稅源一致性原則改革現(xiàn)行稅制，以降低地方政府對“土地財政”的依賴，為地方政府推進城市化、城鎮(zhèn)化提供合理的、可持續(xù)的動力。加快城市化、城鎮(zhèn)化進程，仍然需要地方政府發(fā)揮主導作用。為此，國家必須支持并且激勵地方政府增強財政汲取能力。從“十二五”開始為一部分城市“放水養(yǎng)魚”已勢在必行。建議在“十二五”期間，在全國市區(qū)人口10萬到80萬的小城市和中等城市實現(xiàn)新的分稅制，增值稅存量部分每年將中央分成減少5%，五年從75%減少到50%，另外50%歸這些城市政府；增量部分全部由這些城市政府收取。同時，將現(xiàn)行稅制關于企業(yè)在注冊地納稅的規(guī)定，改變?yōu)樵诙愒吹亟欢悺Ｒ赃@樣兩項改革來增加地方政府財政收入，激勵地方政府加快經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是加快推進工業(yè)化進程，從而吸納更多勞動力，把農(nóng)民工穩(wěn)定在城市。在農(nóng)村剩余勞動力轉移到并穩(wěn)定在城市的同時，有條件的地方可以加快小城鎮(zhèn)和中心村建設，引導那些“空心村”、“空殼村”的農(nóng)民集中起來居住，騰出更多土地進行農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。在一二十年之后，比如說在小城市人口增加到50萬、中等城市人口增加到200萬左右，并且產(chǎn)業(yè)發(fā)展達到一定水平的時候，如果有必要的話，可以考慮逐步恢復目前的分成比例。

　　在人口超過300萬的超大城市的近郊區(qū)，可將離這些城市半小時左右車程的縣城、中心鎮(zhèn)，規(guī)劃為這些城市的衛(wèi)星城，并采取措施加快建設。可以通過政府的行政命令，將集中在這些城市的大型國企的總部或分部，分散一些到這些衛(wèi)星城去。同時既引導附近的農(nóng)民，也引導城市居民包括在城市工作的農(nóng)民工到這些地方居住。這樣既有利于這些城市周邊地區(qū)加快新農(nóng)村建設，也有利于緩解這些城市房價居高不下的壓力，讓虛高、過高的房價降下來。在這些衛(wèi)星城也應實行新的分稅制。

　　建議在特大城市、超大城市仍然實行現(xiàn)行的分稅制，以引導特大城市特別是超大城市過度集中的資源疏散到中等城市去，以加快中等城市的發(fā)展。事實上，現(xiàn)階段像北京、上海這樣的超大城市規(guī)模已經(jīng)過大，城市居民的生活質(zhì)量很難提高，應限制其繼續(xù)擴大。 

　　第二，修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，讓規(guī)劃加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的剛性。2007年以前，我國只有城市規(guī)劃法，法律沒有要求和規(guī)范統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。但把“城市規(guī)劃法”改名為“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”，并不能馬上就做到把新農(nóng)村建設納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃中。事實上，許多地方的規(guī)劃仍然是城市規(guī)劃和新農(nóng)村建設規(guī)劃兩張皮。特別是在2005年中央提出新農(nóng)村建設戰(zhàn)略任務之后各地掀起的新農(nóng)村建設規(guī)劃熱中，基本上仍然是把農(nóng)村區(qū)域單獨來規(guī)劃，而缺乏具有長遠戰(zhàn)略意義的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。修訂后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》應當規(guī)定，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃必須包含于城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃之中。中心城市的規(guī)劃，至少要規(guī)劃到周邊行政區(qū)劃內(nèi)每一寸土地；最好能夠規(guī)劃到城市可輻射范圍內(nèi)的所有農(nóng)村地方。

　　應當借鑒國外規(guī)劃法的經(jīng)驗，給城市規(guī)劃編制設置“公眾評議”、“公眾聽證”的程序，按照科學執(zhí)政、民主執(zhí)政的要求，既讓專家參與，也向民眾征求意見。應當規(guī)定，規(guī)劃須經(jīng)本級人民代表大會審議，而不是人大常委會審議；并要規(guī)定人大審議規(guī)劃須設置辯論、投票表決等程序。同時，應強化政府執(zhí)行規(guī)劃的法律責任，把“責令改正，通報批評”、“對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分”之類的規(guī)定，修改為“根據(jù)情節(jié)輕重依法追究刑事責任”。在規(guī)劃問題上，政府部門的法律責任必須從嚴規(guī)定、從嚴執(zhí)行，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實施不受領導干部長官意志隨意性的影響。只要能夠做到這一點，現(xiàn)階段城市化進程中拆遷引發(fā)的矛盾問題，將大大減少。

　　第三，加快《土地管理法》的修訂，對城市國有土地使用者收取土地租金作為財政收入，對征收征用農(nóng)業(yè)用地按照土地預期收入給予被征地農(nóng)民合理補償。目前在城市國有土地的使用中，無論是公共機關、國有企業(yè)還是私人部門、居民個人，都有將屬于國有土地的收入據(jù)為少數(shù)人或者個人所有的行為。應當吸取學者盛洪等人的建議，以法律形式加以規(guī)范，將屬于全體人民的收入收回來，作為政府財政收入?，F(xiàn)行法律規(guī)定，征收、征用農(nóng)業(yè)用地轉變?yōu)榻ㄔO用地的補償，都按照土地過去的收入來進行補償，這也是不合理的。應當按照所征收、征用土地可能達到的預期收入水平，按照一定的比例給予被征地農(nóng)民補償。應將《土地管理法實施細則》第25條規(guī)定“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”，修改為“征地補償、安置爭議沒有解決之前不得實施征用土地方案”。應規(guī)定允許小城鎮(zhèn)、中心村在連片宅基地上開發(fā)建設住宅區(qū)，在滿足本地農(nóng)民需求的前提下，允許城市居民購買居住。打破城鄉(xiāng)居民分隔，允許城鄉(xiāng)人口雙向流動，讓城鄉(xiāng)居民在農(nóng)村區(qū)域混居，這樣才是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

　　第四，修訂《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定城市居民可以有條件地到農(nóng)村承包土地?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》雖然沒有明確排除城市居民到農(nóng)村承包土地，但強調(diào)“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地”、土地承包經(jīng)營權流轉時“在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權”，等等，表明當初立法者沒有考慮城市居民到農(nóng)村承包土地的可能性。事實上，在大批農(nóng)村勞動力轉移到城市的同時，也有一些城市居民想要到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展。特別是在許多大學生村官來到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展的情況下，《農(nóng)村土地承包法》應當明確規(guī)定城市居民到農(nóng)村承包土地的條件和方式。允許城市居民特別是大學生到農(nóng)村承包土地、參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設、成為新時代的農(nóng)村居民，這是改變農(nóng)村勞動力結構、發(fā)展壯大現(xiàn)代專業(yè)農(nóng)民隊伍、轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要，是貫徹落實科學發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的題中應有之義，是新農(nóng)村建設中具有重大戰(zhàn)略意義的步驟，應當?shù)玫椒傻墓膭詈鸵?guī)范。

　　第五，對享受增值稅優(yōu)惠政策的城市，要加快民主法制建設。在國家放權讓利給那些城市的同時，應當加強制度建設，對這些城市領導者的權力進行更加有效的制約和監(jiān)督。建議在這些城市實行司法機關垂直管理的體制，使這些城市的法院、檢察院能夠享有相對于當?shù)攸h政領導機關的獨立性。同時，在這些城市，可按照每10萬人口設1名專職人大代表和1名專職政協(xié)委員的制度，授權他們專職履行法律監(jiān)督和民主監(jiān)督職能的權力?？稍谶@些城市實施預算管理和監(jiān)督制度改革，讓政府花納稅人的錢公開透明，從而保護領導干部不受腐敗的干擾和威脅，專心致志為人民服務。