城中村改造的國內(nèi)外經(jīng)驗和啟示

縱觀世界城市發(fā)展史，城市貧困和貧民窟是城市化進程中的一種普遍現(xiàn)象。無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都曾經(jīng)或者正在面臨貧民窟或者類似貧民窟問題的困擾。一個明顯的規(guī)律是，發(fā)展中國家當前面臨的貧民窟問題，很大程度上也曾在發(fā)達國家發(fā)生；同時，當今的發(fā)達國家依然或多或少地存在貧民窟問題，貧民窟并沒有因為發(fā)達國家完成了城市化進程而消失。 

　　正因如此，全球應(yīng)對城市貧民窟挑戰(zhàn)的政策具有了一定的延續(xù)性，并大致經(jīng)歷了幾個“住房戰(zhàn)略”演變階段，即，住房供應(yīng)和清除貧民窟→場地和服務(wù)→貧民窟的升級改造→使用權(quán)保障。 

　　而在我國，20世紀80年代末,我國最早的“城中村”現(xiàn)象開始出現(xiàn)，而后,隨著城市化進程加速發(fā)展,城市用地急劇膨脹,需要通過征收周邊農(nóng)村的土地獲得擴展的空間,農(nóng)村土地逐步被蠶食,大量實行集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制的村落被城市建設(shè)用地所包圍,至20世紀90年代中后期,“城中村”便已經(jīng)成為我國城市化進程中的普遍現(xiàn)象。而隨之產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的諸多問題亦日益成為影響我國城市健康和諧發(fā)展的痼疾。 

　　在這個渴望和諧的時代, “我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會,是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”, “城中村”作為與城市發(fā)展不和諧現(xiàn)象的縮影,對其進行全面、客觀的認識已成為我國城市健康和諧發(fā)展所面臨的緊迫問題。  

　　1 國外城中村（貧民窟）改造歷史和經(jīng)驗 

　　1.1 巴西 

　　在巴西，相當數(shù)量的城市人口居住在非正式的或不合法的居民區(qū)中，常常占用公共土地。據(jù)統(tǒng)計，貧民區(qū)人口約占里約熱內(nèi)盧全部居民人口的２５％。這些貧民區(qū)是一些外來打工者的家園，但是其衛(wèi)生條件極差，常常遭受自然災(zāi)害和犯罪的侵擾。 

　　1.1.1在社會政治以及地理上把貧民區(qū)納入這些城市。 

　　80年代初期，許多城市努力規(guī)范或把貧民區(qū)納入到城市有機體內(nèi)，從法律上認可它們。巴西在全國范圍實行了新的規(guī)劃措施，允許把某些居民區(qū)指定為“特殊社會利益居住區(qū)”，以便于規(guī)劃和對各個區(qū)制定相應(yīng)的土地使用要求。 

　　1.1.2保證投資支持貧民區(qū)的改造 

　　政府改變了過去反對貧民區(qū)的做法，無償向居民提供建筑材料和資金。巴西應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)會1998年的一項研究表明，至少794個市政當局制定了貧民區(qū)或“非正規(guī)居民區(qū)”的改造計劃，其中約506個市政當局的改造計劃包括在不同形式上實現(xiàn)土地占有的規(guī)范化。 

　　1.1.3提高城市貧民的生活質(zhì)量，創(chuàng)造條件動員社會更多的力量參與改造 

　　1.2印度 

　　1.2.1積極籌措資金，改造社區(qū)面貌 

　　上世紀80年代末至90年代初，一個由世界銀行資助的“貧民窟升級”項目幫助2萬個孟買貧民窟家庭獲得了土地使用權(quán)和基本的生活服務(wù)。聯(lián)合國人居規(guī)劃署的資料還顯示，印度“全國貧民窟居民聯(lián)合會”與“促進地區(qū)資源中心協(xié)會”一道，從孟買地方政府手中獲得了為貧民窟地區(qū)建造300套公廁的權(quán)利，為1000家住戶提供衛(wèi)生設(shè)施，與此同時動員周圍地區(qū)的貧民窟居民采取一系列改造舉措。 

　　1.2.2努力提高社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平 

　　到目前為止，由印度中央政府資助的，旨在為貧民窟居住者提供基本生活服務(wù)（如供水、道路、排污、街燈等）的項目在孟買已經(jīng)實施了近３０年。 

　　在貧民窟設(shè)立商店、普及互聯(lián)網(wǎng)；支付電費、水費和財產(chǎn)稅；幫助申請許可證、執(zhí)照和登記；發(fā)放出生或死亡證和撫養(yǎng)證；對財產(chǎn)進行估價等。今后幾年還將認真測試互聯(lián)網(wǎng)對改善城市貧民獲得外部信息狀況的作用。印度還在試行由社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的“基礎(chǔ)設(shè)施財務(wù)基金”。該基金對由社區(qū)發(fā)起，目的在于為進一步擴大的住房和基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)提供戰(zhàn)略資助。 

　　1.3 美國  

　　受到迅猛發(fā)展起來的工業(yè)化、城市化大潮的沖擊，大量農(nóng)民工涌入城市，使城市住宅日趨緊張。1929年，世界性的經(jīng)濟危機席卷了美國，為了“復(fù)蘇”經(jīng)濟，聯(lián)邦政府開始介入住房問題。 

　　1.3.1政府根據(jù)發(fā)展階段制定一系列政策解決低收入人群的住房問題 

　　美國自20世紀30年代起制定了促進住房建設(shè)和解決中低收入階層住房問題的一系列政策。1937年美國聯(lián)邦政府建立了首個“住房法案”計劃，以解決低收入階層住房短缺和居住條件低下的問題。1949年美國國會又通過了《全國可承受住房法》，指出，美國住房政策的目標是“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環(huán)境”。 1965年，約翰遜政府建立了一個針對低收入階層的“房租援助”計劃，允許公共住房管理部門出租他們管理的存量住房，并通過補貼使低收入房客能夠居住。1974年，尼克松政府制定了新的住房和社會發(fā)展法案，其中的第８條款就是低收入者“租金幫助計劃”。90年代，美國政府又大大擴展了租金優(yōu)惠券計劃的實施。如克林頓政府將傳統(tǒng)的住房計劃徹底私有化，并且將所有的補貼計劃都轉(zhuǎn)為租金優(yōu)惠券計劃，以使低收入者能自由選擇住所和房租水平。 

　　20世紀70年代起，美國住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入階層所付房租占其收入比重過大。政府將政策重點放到了為低收入住戶提供房租上的幫助上。 

　　1.3.2通過市場機制，鼓勵開發(fā)商參與貧民窟改造 

　　聯(lián)邦政府“城市更新計劃”授予地方城市更新機構(gòu)接受聯(lián)邦基金和收購貧民窟財產(chǎn)的權(quán)利。這些經(jīng)過“更新”的管理機構(gòu)通過拆毀貧民窟建筑，將土地整合成可用的地塊，以低于市場的價格賣給住房開發(fā)商。 

　　為減輕政府的建房負擔和保證住房市場的良性發(fā)展，美國政府進一步擴展了住房政策，重點在鼓勵私營發(fā)展商為低收入階層建造住房。 

　　60年代美國政府通過了一項住房法案，主要內(nèi)容是為公寓發(fā)展商提供低于正常市場水平的貸款利率，使其為中低收入者提供低于正常市場租金水平的住房；同時，在聯(lián)邦住房行政管理局的抵押貸款保險計劃下，為符合要求的住房購買者提供低于市場水平的利率。 

　　1.4 英國二戰(zhàn)后重建問題 

　　工業(yè)革命促進了英國城市化的發(fā)展，大量人口從農(nóng)村流向倫敦，倫敦城市的下層社會居民的居住條件日益惡劣、住宅稀缺，并形成了許多貧民窟。 

　　1.4.1大量拆除貧民窟，興建統(tǒng)建房 

　　“二戰(zhàn)”的破壞使倫敦獲得城市更新以及根除貧民窟的重大機遇。倫敦郡規(guī)劃法、大倫敦規(guī)劃法相繼出臺。1945年開始大規(guī)模拆除貧民窟，1975年基本結(jié)束。當時采用的是所謂“消滅貧民窟”的辦法，即把貧民窟全盤清除或封閉，并將其居民轉(zhuǎn)移走，然后在清除出來的土地上開發(fā)可以形成高稅收的房地產(chǎn)項目。  

　　50-60年代，英國政府實行了“統(tǒng)建房”建設(shè)制度?！敖y(tǒng)建房”針對的就是城市貧困人口，一般由很多棟房子連成一片，樓的外形樸實，布局簡單，建筑材料一般，住起來比較擁擠。居民多是下層勞動者或少數(shù)民族（各個有色人種），居住區(qū)環(huán)境和治安較差。  

　　統(tǒng)建房目前依然是失業(yè)者或低收入家庭的住宿保障，也是英國的老人福利之一。住在這樣的房子不需要住宿租金，水電氣費也只用繳納一點點，而且房子住的越久，越有可能屬于住戶——有一些人后來把房子買了下來。 但是，自５０年代后期開始，英國政府用于修建公共房屋的支出逐步下降。 

　　1.5 國外城中村改造經(jīng)驗 

　　1.5.1城市貧民區(qū)是城市化進程中的一個必然問題，所有國家和城市的政府對這種現(xiàn)象都有一個認識過程，從忽視到重視、從排斥到接受，所以是一個整體上的進步過程。 

　　1.5.2政府立法扶持房屋建設(shè)，提供租金補貼。 

　　1.5.3大量涌入城市外來人員從租住“廉價房屋”到收購住房，最終成為城市長久居民。 

　　1.5.4逐步納入城市規(guī)劃，引入開發(fā)商等市場手段開發(fā)改造。 

　　1.5.5各部門統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)動社會力量參與改造 

　　1.5.6改善居民生活條件，完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，同時積極為貧困人口尋找致富出路。 

　　2 我國城中村改造主要城市經(jīng)驗 

　　“城中村”是我國城市化進程中存在的普遍現(xiàn)象。我國處于城市化初期，中國的城市化率已經(jīng)從1978年的17.9％提高到2004年的41.8％，1978～1998年城市化年均增長速度為0.77，1999～2004年年均增長速度提高到1.40。在城市規(guī)劃方面表現(xiàn)為人口增長與面積的機械擴張，由于城市擴張速度快，大量地區(qū)仍然保留和實行農(nóng)村集體所有制，農(nóng)村社區(qū)被城市建設(shè)用地所包圍，形成城鄉(xiāng)并存的二元結(jié)構(gòu)，成為“城中村”。由于二元結(jié)構(gòu)的存在，村里的管理體制與城市社區(qū)管理體制不適應(yīng)，許多管理關(guān)系不清、責任不明，遮掩在城市角落里的村莊成為城市管理上的“盲點”。從物質(zhì)環(huán)境看，城中村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、用地發(fā)展無序、建筑物零亂、消防安全隱患大、環(huán)境衛(wèi)生惡劣?！俺侵写濉币殉蔀槌钢獬鞘锌沙掷m(xù)發(fā)展、集約使用城市有限土地資源的矛盾焦點。“城中村”成為城市化進程中迫切需要解決的問題。 

　　2.1 廣東南海模式。 

　　2.1.1分區(qū)規(guī)劃 

　　進行農(nóng)田保護區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)、商業(yè)住宅區(qū)“三區(qū)”規(guī)劃。 

　　2.1.2將集體凈資產(chǎn)及土地折價入股。 

　　土地折股量化方法有三種：(1)以政府規(guī)定的征地價為依據(jù)折股；(2)以經(jīng)營各類耕地的經(jīng)濟效益為依據(jù)折股；(3)綜合考慮各種要素折股。 

　　所有的股份合作組織都是以社區(qū)戶口為準則確定配股對象，按股權(quán)比例分紅。所有進行農(nóng)村股份合作制建設(shè)的村社，制定章程，按規(guī)定產(chǎn)生董事會、監(jiān)事會等組織機構(gòu)，確定股東的權(quán)利與義務(wù)，實行“固化股權(quán)，出資購股，合理流動”或者“生不增，死不減”，允許股權(quán)在社區(qū)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、繼承、贈送、抵押。 

　　2.2 上海市虹橋鎮(zhèn)模式。 

　　2.2.1生產(chǎn)隊建制全部撤銷 

　　生產(chǎn)隊建制全部撤銷，完成戶口的農(nóng)轉(zhuǎn)非，集體資產(chǎn)屬于集體經(jīng)濟組織全體人員集體所有。 

　　2.2.2資產(chǎn)處置同完善股份合作制相結(jié)合，以股權(quán)形式處置集體資產(chǎn)。 

　　遵循“公開、公平、公正”的原則，集體資產(chǎn)的評估、處置，完善股份合作制方案，都經(jīng)股東代表會議討論通過；特設(shè)經(jīng)濟責任風險股，共分為職工股、條線干部股、公司董事股、副董事長、副總經(jīng)理股、董事長股。職工退休、干部調(diào)整職務(wù)應(yīng)按規(guī)定檔次退還責任風險股；公司新進勞動力(股東)和新上任的干部，應(yīng)按規(guī)定檔次投足責任風險股金額。 
在堅持股權(quán)兌現(xiàn)的原則下，股東的資產(chǎn)處置股權(quán)可以出讓獲得現(xiàn)金，也可以投入現(xiàn)金、受讓股權(quán)，除了在稅后凈利潤中提留法定的公積金10％和公益金10％，再提留一般不少于10％的任意公積金，用于還貸、發(fā)展再投資或以豐補歉，確保股東紅利分配的穩(wěn)定性。 

　　2.3 珠海市 

　　2.3.1通過市場機制借力改造舊區(qū) 

　　珠海市在“城中村”改造中政府沒有直接投入一分錢，而是巧用市場之手，通過定原則、定規(guī)劃、給政策，引入競爭機制，吸引房地產(chǎn)商投資舊村改造。珠海市對房地產(chǎn)開發(fā)商最主要的優(yōu)惠政策是“拆一免二至三”，即根據(jù)舊村的區(qū)位、拆遷量，每拆1平方米的房屋，可免交2-3平方米建筑面積的地價，并減免相應(yīng)的報建等費用，確保開發(fā)商獲得25%以上的合理利潤。開發(fā)商的開發(fā)總量中，1/3用于舊村民回遷，另外2/3作商品房經(jīng)營。 

　　為提升新村檔次，珠海市在招標階段就引入“規(guī)劃最優(yōu)”概念，規(guī)劃設(shè)計要以優(yōu)取勝，帶動了全市房地產(chǎn)開發(fā)檔次的提升。通過政策借力改造“城中村”，是珠海開展“城中村”改造的重要舉措和成功經(jīng)驗，這種探索和實踐也為進一步推動公共設(shè)施與服務(wù)市場化改革提供了借鑒，是經(jīng)營城市的一種有益探索。 

　　2.3.2實現(xiàn)村民、投資者、政府利益“三贏”是關(guān)鍵。 

　　2.3.2.1 照顧村民利益。 

　　拆遷利益補償是城中村改造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，與城中村改造最直接、最大利益關(guān)系者是舊村居民，如何調(diào)動村民的積極性、爭取村民的支持關(guān)系到改造的成功與否。珠海市在國家和省拆遷法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，制定有利于村民的拆遷政策。舊村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面積比例進行補償；拆遷期間舊村的安置費及原有房屋的出租收入，由開發(fā)商補償；原村集體在舊村改造范圍內(nèi)的留用地、工業(yè)用地允許免交有關(guān)費用納入規(guī)劃、改造，土地升值收益由村集體、村民和開發(fā)商共享；集體經(jīng)濟組織改為股份合作公司，股份具體量化到舊村村民個人，解決舊村村民轉(zhuǎn)為居民的后顧之憂。 

　　2.3.2.2 政府讓利調(diào)控市場。 

　　珠海能夠進行大規(guī)模、高檔次的“城中村”改造，市場運作又是一個關(guān)鍵因素。市場化運作模式激起了投資者的投資興趣，政府的角色是營造一個公平、公正的市場競爭環(huán)境。為培育新的房地產(chǎn)市場，珠海市決定3年內(nèi)在城區(qū)不再新批房地產(chǎn)用地，為城中村改建騰出市場空間。城中村改建產(chǎn)生居民回遷房300多萬平方米，另外還將產(chǎn)生近600萬平方米商品房，沒有市場保證是無法推進的。據(jù)有關(guān)部門測算，珠海市這一優(yōu)惠政策，土地收益方面將減少40-50億元，政府雖然沒有直接投入，但實質(zhì)上政府讓出巨大利益給舊村村民和開發(fā)商來推動改造。 

　　2.3.2.3 提升綜合競爭力。 

　　珠海市從一開始就對城中村改造的目標進行高定位，“城中村”的改造不是市政建設(shè)的“填平補齊”，而是實現(xiàn)城市 的整體增值。通過城中村的改造，建設(shè)現(xiàn)代化文明社區(qū)，推動和提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程和水平，從而提升城市綜合競爭力。 

　　以上幾個城市屬于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的改造模式，值得借鑒和推廣，而在我國，城中村廣泛存在，在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)顯得尤為嚴重，極大妨礙當?shù)乜焖侔l(fā)展。我們下面分析一下我國西部經(jīng)濟弱后地區(qū)城市如何改造城中村。 

　　2.4 貴陽 

　　2.4.1尊重歷史，依照法規(guī)，撤銷行政村建制。 

　　對已處于中心城區(qū)的村，撤消村建制，建立居委會和社區(qū)。村改居后，以提高居民生活質(zhì)量和文明程度為出發(fā)點，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)文化等多方面的突破，引導(dǎo)社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)，落實社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，實現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，促進社區(qū)健康有序發(fā)展，最終實現(xiàn)“城中村”由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的根本性轉(zhuǎn)變。 

　　2.4.2做好村級集體經(jīng)濟的清產(chǎn)核資工作，推行股份制改造。 

　　做好村級集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資工作，確保原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有對這些資產(chǎn)的所有權(quán)，讓村民享有一定的自主權(quán)。成立股份管理機構(gòu)，將村級集體收益以及改造升值收益以股權(quán)量化核實到農(nóng)戶，村民以股東的身份參與村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督與管理，享受相應(yīng)的收益分配權(quán)益。 

　　2.4.3完善社會保障，拓展就業(yè)空間。 

　　2.5 西安 

　　2.5.1政府主導(dǎo)，整體改造，科學(xué)規(guī)劃，市場運作，最大限度發(fā)揮地緣優(yōu)勢 

　　制定了與“城中村”改造相關(guān)配套政策法規(guī)，包括結(jié)合實際制定出的拆遷安置補償標準和實施方案、整改方案的顯著特點是綜合考慮了整個地區(qū)改造，最大限度發(fā)揮地緣優(yōu)勢，項目完全采用市場運作，以吸引投資。廣泛宣傳投資商機、實施優(yōu)惠政策以及通過科學(xué)規(guī)劃、估算投資利潤等措施，保證投資商利益，從而吸引資金投入城中村改造。  

　　2.5.2把群眾利益放在首位， 

　　徹底解決消防問題、完善基礎(chǔ)設(shè)施、美化優(yōu)化環(huán)境，提升環(huán)境商業(yè)價值。政府首先以宣傳消除重大安全隱患為切入點，宣傳消除重大安全隱患可以強制拆除的有關(guān)政策，并做好了強制拆除的司法準備，形成了強大的拆遷輿論氛圍。

 
　　制定出切合實際的拆遷安置補償標準和實施方案，在安置上充分尊重民意，提供了貨幣安置和實物安置兩種方案供群眾選擇。還對按時搬遷的人員制定了一系列獎勵優(yōu)惠政策。引導(dǎo)人口有序聚集，優(yōu)化用地布局，將居住區(qū)與商業(yè)緊密結(jié)合，實現(xiàn)商業(yè)價值最大化利用，同時也為居民帶來了工作機會。 

　　2.6 重慶 

　　2.6.1兼顧村民利益和開發(fā)商效率及利潤的基礎(chǔ)上，“政府-村民-開發(fā)商”參與協(xié)商并制定“城中村”改造規(guī)劃。 

　　由政府職能部門監(jiān)督執(zhí)行，并規(guī)范和監(jiān)管村民及開發(fā)商的行為。根據(jù)“城中村”周邊城市功能類型進行個性化規(guī)劃設(shè)計，設(shè)計既保留出租屋、壯大集體經(jīng)濟，又兼顧開發(fā)商收益的社區(qū)規(guī)劃成為實施的核心。 

　　2.6.2重點整治 

　　規(guī)劃、建設(shè)、公安、工商、國土等主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，優(yōu)先考慮治理區(qū)與區(qū)之間以及組團與組團的結(jié)合處，對兩江沿岸、易滑坡的地段、市區(qū)形象地段進行重點整治，使城市面貌盡快煥然一新。 

　　2.6.3引入開發(fā)商并給予政策優(yōu)惠 

　　采用招標等形式引進有實力的開發(fā)商，并且政府部門應(yīng)該給予開發(fā)商一定的政策優(yōu)惠以確保開發(fā)商的利潤和拆迂、改造工作的順利進行。 

　　2.6.4智力支持和教育補償 

　　政府通過“智力補償”，對村委會(轉(zhuǎn)制社區(qū))成員進行培訓(xùn)；集體股份制公司通過自身培養(yǎng)或人才引進逐步置換不具備管理能力的人員，最終將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代經(jīng)理階層。對村民進行針對性的知識技能培訓(xùn)，激勵村民學(xué)習(xí)工作技能，引導(dǎo)他們參與市場就業(yè)。 

　　3 主要啟示 

　　3.1 城中村改造方案的核心，應(yīng)該強調(diào)政府、城市和原村民三者利益的統(tǒng)一。 

　　具體表現(xiàn)就是社會效益上強調(diào)公平、持續(xù)，功能上符合城市規(guī)劃和城市發(fā)展的要求，經(jīng)濟上突出土地資產(chǎn)經(jīng)營、自我提升可持續(xù)經(jīng)營，環(huán)境上著重改善提高，文化上注意保護和弘揚。對已經(jīng)形成的“城中村”，只有面對現(xiàn)實積極改造，具體問題具體對待，成功改造的關(guān)鍵是處理好政府、群眾、投資商三方的平衡關(guān)系，以及在實施拆遷安置工作時，要將廣大群眾的利益放在首位。此外，對農(nóng)村的建設(shè)管理政府自始自終不能缺位，必須建立健全法律法規(guī)。 

　　3.2 城中村改造要提前規(guī)劃，分步實施 

　　城中村的問題，本質(zhì)上是土地制度的二元制在快速城市化的過程中矛盾不可調(diào)和的體現(xiàn)，它同時是城市發(fā)展過程中的各種社會、經(jīng)濟和環(huán)境問題以及文化沖突在地理空間上的集中反映。城中村改造是一個多方利益協(xié)調(diào)的過程，是不同價值觀念在城市發(fā)展過程中一個重新認可的過程。因此，城中村的改造，應(yīng)該是一個由各級政府政策指導(dǎo)，原村集體經(jīng)濟實體和村民共同參與、協(xié)商和實踐的過程，它包括了改造方案的制定和實施兩個階段。 

　　隨著城市化進程的加快，為了避免高成本的城中村改造，就要及早規(guī)劃，提前進行人員分流及出路安排。對那些基礎(chǔ)條件比較好的村莊，可以仍舊保留其基本居住形態(tài)和生活方式，只是完善它們的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，使其成為經(jīng)過優(yōu)化的原生態(tài)都市村莊，即縮小了城鄉(xiāng)差別，又保留了地域文化特色，也可避免改造后仍是高密度的結(jié)果，同時打破封閉的文化心理，使村民融入到現(xiàn)代化的都市文明之中。 

　　3.3 推廣城中村土地股份制改造 

　　城中村土地股份制的改造就是在把原村集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的前提下，對原村居民和村集體享有使用權(quán)或所有權(quán)的土地進行估價，折算成股份，組建股份公司。股份制改造同時兼顧政府的長遠利益、股份公司的健康發(fā)展、原村居民的社會保障。 

　　3.4 科學(xué)合理的規(guī)劃引導(dǎo) 

　　規(guī)劃是城市發(fā)展的靈魂,決定城市發(fā)展的水平、速度和質(zhì)量?！俺侵写濉备脑鞜o論是原地拆除重建、異地新建,還是舊村整治,要避免規(guī)劃與管理滯后、土地開發(fā)停滯和建設(shè)無序等現(xiàn)象,就必須堅持具有前瞻性與科學(xué)性的城市規(guī)劃先行,將城市規(guī)劃與土地開發(fā)相銜接,實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。 

　　3.5 規(guī)范化的市場運作 

　　“城中村”改造無論采取何種改造方式,都會涉及土地的征收、房屋的拆遷與重建、基礎(chǔ)設(shè)施的改造與新建、集體資產(chǎn)的評估、集體經(jīng)濟組織的改制、改制后的公共管理支出等諸多環(huán)節(jié),需要大量的資金投入,而這僅靠單方投資或依賴政府支持是遠遠不夠的,必須充分調(diào)動多方資源,實行多元化融資。開發(fā)商的介入無疑會為“城中村”改造注入新的活力,由其負責征地、拆建、安置等事務(wù),并按市場化方式進行綜合開發(fā),不僅可以解決資金問題,還可以刺激房地產(chǎn)需求。而根據(jù)“城中村”改造及綜合開發(fā)的特殊性、復(fù)雜性和艱巨性,遴選并強化參與改造的開發(fā)商的社會責任便顯得尤為重要,并且成為“城中村”改造成功與否的關(guān)鍵。 

　　3.6 關(guān)注城中村改造的后續(xù)環(huán)節(jié) 

　　與城中村改造相關(guān)聯(lián)的后續(xù)環(huán)節(jié)主要包括就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)推介、擴大社會保障制度的覆蓋面等。城中村改造，農(nóng)民失去土地——傳統(tǒng)意義上的社會保障基礎(chǔ)，急需尋找新的就業(yè)機會。但由于二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民和城市居民在受教育機會等方面存在差異，原先的城中村村民對城市第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)需求不能適應(yīng)，于是需要提供職業(yè)培訓(xùn)機會以實現(xiàn)城中村村民與第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)需求的均衡。 

　　3.7 新農(nóng)村建設(shè)是城中村改造的根本舉措 

　　目前全國上下掀起建設(shè)社會主義新農(nóng)村活動，要求把農(nóng)村建設(shè)成為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村，這正是避免新的“城中村”產(chǎn)生、止住源頭的根本舉措。新農(nóng)村建設(shè)就是要把農(nóng)村發(fā)展納入整個現(xiàn)代化進程，使工農(nóng)城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，解決我國長期以來城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的局面，所以新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)是我們規(guī)劃工作者未來一項長期的重要工作。