“城中村”公共物品供求問題研究

一、城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品外溢性問題

　　(一)城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品的需求與供給

　　地處城市郊區(qū)城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村社區(qū)，村民出于自身生存、生活或發(fā)展的需要，往往會(huì) 產(chǎn)生使用一些公共設(shè)施的需求，如村鎮(zhèn)道路、自來水管網(wǎng)、排(污、雨)水管網(wǎng)、路燈、廢棄 物處理設(shè)備等。這些能夠方便生活并提高生存質(zhì)量的公用設(shè)施，其性質(zhì)在一定程度上具有消 費(fèi)方面的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，即一個(gè)人對(duì)公用設(shè)施的使用并不會(huì)減少其他人對(duì)這種設(shè)施的 使用，要排除任何人使用一種公用設(shè)施要花費(fèi)很大的成本，因此屬于公共物品或準(zhǔn)公共物品 。公共物品的這些性質(zhì)，決定了在市場(chǎng)機(jī)制下私人非但不愿提供公共物品，反而因能從免費(fèi) 使用中獲益受到了避免付費(fèi)的激勵(lì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，政府在解決公共物品所產(chǎn)生的問 題方面有著重要優(yōu)勢(shì)，它們有強(qiáng)制公民為公共物品付費(fèi)的權(quán)力，可以通過征稅等手段強(qiáng)制公 民為增加公共物品供給付費(fèi)。目前，京郊城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公用設(shè)施一類公共物品的供給 主體不是市或區(qū)政府，而是鄉(xiāng)政府或村集體，由他們負(fù)責(zé)了解村民對(duì)公共物品的需求，為滿 足村民需求做出必要的規(guī)劃和安排；大部分用于供給公用設(shè)施的支出，均由鄉(xiāng)財(cái)政或村集體 支付。出自鄉(xiāng)財(cái)政的支出，其來源基本上不是上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，而主要來源于上繳鄉(xiāng)村 兩級(jí)企業(yè)稅收的部分返還。據(jù)調(diào)查，北京市海淀區(qū)城鄉(xiāng)接合部地區(qū)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入 ，除了像專項(xiàng)支農(nóng)資金一類屬于?？顚Ｓ眯再|(zhì)的專項(xiàng)撥款以外，主要是由上級(jí)財(cái)政返還的鄉(xiāng) 鎮(zhèn)上繳鄉(xiāng)村兩級(jí)企業(yè)稅收的一部分，其比例為22％。而用于向農(nóng)村社區(qū)供給公用設(shè)施或提供 公共服務(wù)的部分費(fèi)用，在所謂“城市維護(hù)費(fèi)”項(xiàng)目的名義下從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出中列支， 其比例約占鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出的10％左右。除了財(cái)政渠道之外，京郊城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公 共物品供給的另一個(gè)籌資渠道是村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體出資興建及維護(hù)村內(nèi)道路和垃圾 站等公用設(shè)施。例如，地處城鄉(xiāng)接合部的北京市海淀區(qū)東升鄉(xiāng)農(nóng)村社區(qū)，1999－2001年間平 均每年用于城市維護(hù)(這實(shí)際上是一種以公共服務(wù)為主的公共物品)的費(fèi)用支出約為1500萬(wàn)元 左右，其中涉及市政建設(shè)、街巷清掃、垃圾清運(yùn)、站點(diǎn)保潔、自建自管廁所清掏清運(yùn)、街巷 道路修繕維護(hù)、環(huán)境監(jiān)查監(jiān)測(cè)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施維修、綠化改造維護(hù)、排洪防汛和居民區(qū)保潔綠化 等項(xiàng)內(nèi)容；經(jīng)費(fèi)使用列支項(xiàng)目分為四大類：園林綠化；公共環(huán)境衛(wèi)生；公共設(shè)施；其它公用 事業(yè)。在這項(xiàng)城市維護(hù)費(fèi)用支出中，由鄉(xiāng)財(cái)政支付的約占1／3，其余則由各村農(nóng)民集體付費(fèi) 。

　　集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、鄉(xiāng)村兩級(jí)集體企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益好的農(nóng)村社區(qū)，所能供給的公共物品數(shù)量 多一些，質(zhì)量好一些，標(biāo)準(zhǔn)高一些；反之亦反。而對(duì)于城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品產(chǎn)生需 求的，則不僅是居住在社區(qū)內(nèi)的本地農(nóng)民，還有因城市發(fā)展而遷來居住的城市居民，以及在 此租房居住的外來人口。一般來講，主要由城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民集體出資供給的公共物品，在數(shù) 量和質(zhì)量方面基本上能滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的需求，但從城市的角度來看，依照城市發(fā)展和外來人 口增長(zhǎng)的趨勢(shì)，在數(shù)量方面，顯然是供不應(yīng)求的，在質(zhì)量方面，也是難于達(dá)到城市要求的標(biāo) 準(zhǔn)的。

　　(二)京郊城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品的外溢性問題

　　如上所述，在京郊城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，對(duì)村鎮(zhèn)道路、路燈和雨水、污水排泄系統(tǒng)等公共物 品產(chǎn)生需求或需要使用的，不僅有久居此地的本地農(nóng)民、就地農(nóng)轉(zhuǎn)居人員，還有因城市發(fā)展 遷居此地的城市居民，以及外來人口。因此，原本只應(yīng)滿足本地農(nóng)民需求、由他們集體出資 供給的公共物品，還得用來滿足在此社區(qū)空間內(nèi)生活的城市居民和外來人口的需求。當(dāng)城鄉(xiāng) 接合部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體出資供給的公共物品被城市居民和外來人口使用時(shí)，將會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)接 合部當(dāng)?shù)剞r(nóng)民私人利益產(chǎn)生以下影響：(1)由于鄉(xiāng)村集體為供給公共物品出資來源于從農(nóng)民 集體經(jīng)營(yíng)收入中所扣除的提留，將減少農(nóng)民可支配純收入，進(jìn)而降低他們的購(gòu)買力和消費(fèi)水 平，不利于擴(kuò)大內(nèi)需和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；(2)當(dāng)?shù)缆?、自來水、公用廁所和電力設(shè)施等城鄉(xiāng)接 合部農(nóng)村公共物品被城市居民或外來人口使用，勢(shì)必得增加公共物品的管理成本，例如增設(shè) 收費(fèi)設(shè)施和管理人員；(3)原本應(yīng)由城鄉(xiāng)接合部當(dāng)?shù)剞r(nóng)民享用的農(nóng)村公共物品，如鄉(xiāng)村內(nèi)道 路、環(huán)境保護(hù)設(shè)施和公共衛(wèi)生設(shè)施等，一旦被城市居民和外來人口使用，因其承載能力有限 ，使用負(fù)荷的加大勢(shì)必影響其使用壽命和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而影響到城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民的生活質(zhì)量 。而要想將這些外遷城市居民和外來人口排除在使用者之外(阻止他們使用)，防止他們“蹭 車”(或稱“白搭車”，free－rider)，成本是很高的。這就是城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物 品的外溢或外部性問題，也就是說，主要由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自身出資提供的城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)的 公共物品使他人或社會(huì)受益，而受益者又無須花費(fèi)代價(jià)。另一方面，如果將世界貿(mào)易組織處 理成員國(guó)待遇的基本原則之一的非歧視性原則引申用來考慮政府在公共物品方面給予城市居 民和郊區(qū)農(nóng)民的待遇問題，那么城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民，作為國(guó)家公民、城郊市民(農(nóng) 村戶口)和納稅人，本來也應(yīng)和城鎮(zhèn)戶口的城市居民一樣，享受到市、區(qū)(縣)政府利用公共 財(cái)政支出供給的公共物品——公用基礎(chǔ)設(shè)施，以及供給的公共服務(wù)，如環(huán)境衛(wèi)生。但是，無 論是在人民公社時(shí)期，還是在農(nóng)民集體承包經(jīng)營(yíng)的今天，京郊城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品 供給所需的物質(zhì)成本，實(shí)際上都是在向農(nóng)戶分配收入之前直接從各個(gè)基本核算單位扣除，單 個(gè)農(nóng)民并不知道自己分?jǐn)傌?fù)擔(dān)的公共物品物質(zhì)成本為多少。為興建和維護(hù)農(nóng)村社區(qū)公共物品 而分?jǐn)偽镔|(zhì)成本，減少了對(duì)農(nóng)民的收入分配(在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的農(nóng)村，農(nóng)村社區(qū)公共 產(chǎn)品制度外籌資的直接承擔(dān)對(duì)象由集體為主轉(zhuǎn)向以農(nóng)戶為主；在實(shí)行農(nóng)村集體承包經(jīng)營(yíng)的京 郊城鄉(xiāng)接合部，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品制度外籌資的直接承擔(dān)對(duì)象依然是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身 )。這樣，市、區(qū)政府非但沒有向城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)供給公用基礎(chǔ)設(shè)施一類公共物品，反 而原本由農(nóng)民集體出資興修和維護(hù)的農(nóng)村社區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施卻要為全社會(huì)所享用。從這個(gè)意 義上講，這種制度安排已侵蝕了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的私人利益，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，是有失公允的。

　　由于現(xiàn)行城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給機(jī)制存在著農(nóng)民集體供給的農(nóng)村社區(qū)公共物 品收益外溢或外部性問題，因此，一方面，作為城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品現(xiàn)行供給者的 農(nóng)民集體缺乏增加公共物品供給數(shù)量和提高供給質(zhì)量的積極性，另一方面，因農(nóng)民集體財(cái)力 和能力有限，所供給的公共物品難以達(dá)到城市對(duì)公共物品所要求的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。一旦城 鄉(xiāng)接合部農(nóng)村城市化了，區(qū)縣以上政府往往還得出資改建、改造或擴(kuò)建城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的公 用設(shè)施，以求它們與城市發(fā)展對(duì)公共物品的數(shù)量及質(zhì)量需求相適應(yīng)，在這一過程中勢(shì)必會(huì)出 現(xiàn)因重建城鄉(xiāng)接合部公用基礎(chǔ)設(shè)施而毀掉農(nóng)民集體出資興建的公用基礎(chǔ)設(shè)施所造成的浪費(fèi)。

　　二、與農(nóng)村城市化相適應(yīng)的都市城鄉(xiāng)接合部公共物品供給機(jī)制

　　(一)什么是有利于農(nóng)村城市化的都市城鄉(xiāng)接合部公共物品供給機(jī)制

　　按照都市實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本要求，一座城市郊區(qū)農(nóng)村的城市化速度和水平是關(guān)鍵的制約 性因素。從城市郊區(qū)農(nóng)村城市化的實(shí)踐來看，既存在著因城市發(fā)展的需要征占農(nóng)地而以區(qū)縣 以上政府為主體自城向鄉(xiāng)、由內(nèi)而外推動(dòng)的郊區(qū)農(nóng)村城市化，也存在著以農(nóng)民為主體出于利 益驅(qū)動(dòng)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和改善生存質(zhì)量的要求而由農(nóng)村向城鎮(zhèn)演進(jìn)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化。在都市郊區(qū) 的農(nóng)村城市化進(jìn)程中，如果這兩種不同主體、不同動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的農(nóng)村城市化行為彼此脫節(jié)，各 自孤立地進(jìn)行，則可能有如下結(jié)果：或者是政府被動(dòng)地聽?wèi){城郊農(nóng)民靠?jī)?nèi)在動(dòng)力和自身力量 主動(dòng)地把農(nóng)村變成城市(城鎮(zhèn))，那么整個(gè)城市實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的速度、水平和質(zhì)量勢(shì)必會(huì)因農(nóng)民 自身財(cái)力的有限以及農(nóng)民集體供給公共物品收益的外溢對(duì)農(nóng)民內(nèi)在動(dòng)力的抑制受到負(fù)面影響 或牽制，而且城郊農(nóng)民自發(fā)、自由的城鎮(zhèn)化容易與城市的整體發(fā)展規(guī)劃發(fā)生矛盾；或者是政 府主動(dòng)地依靠行政強(qiáng)制力和包括商業(yè)目的的房地產(chǎn)開發(fā)在內(nèi)的城市建設(shè)來使農(nóng)村變?yōu)槌鞘校?nbsp;那么雖然城市化的速度可能會(huì)較快，但成本或代價(jià)可能也會(huì)很高，區(qū)縣以上政府意志與農(nóng)民 利益之間的關(guān)系(矛盾與沖突)也不容易協(xié)調(diào)。因此，一座城市，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的都市 或大城市，要想加快城市現(xiàn)代化的進(jìn)程，要想使城市現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化能夠有機(jī)地融合在 一起，應(yīng)該主動(dòng)地誘導(dǎo)和規(guī)范郊區(qū)農(nóng)村的城市(城鎮(zhèn))化；在尊重和充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民自發(fā)實(shí)現(xiàn)城 市(城鎮(zhèn))化的積極性的基礎(chǔ)上，通過財(cái)政支持和必要的行政干預(yù)，包括清除阻礙城市化進(jìn)程 的制度障礙來把郊區(qū)農(nóng)村農(nóng)民自發(fā)的城鎮(zhèn)化和城市政府由里向外推動(dòng)的農(nóng)村城市化整合起來 ，使之有序和可持續(xù)發(fā)展。具體來講，應(yīng)該建立這樣一種“公導(dǎo)民辦”的城郊城鄉(xiāng)接合部公 共物品供給機(jī)制，即按照“把私人部門的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù) 之中”作為核心理念的“新公共管理”理論，將公共物品的供給功能與生產(chǎn)功能相分離，由 區(qū)縣以上政府作為城郊農(nóng)村城市化的主導(dǎo)和公共物品的供給主體，政府在考慮為城市發(fā)展服 務(wù)的包括公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的公共物品供給時(shí)，應(yīng)超前將郊區(qū)城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村公共物品 供給整體包容在內(nèi)，而將公共物品的生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)交包括私人部門在內(nèi)的其它社會(huì)組織承擔(dān)。 這種“公導(dǎo)民辦”的公共物品供給機(jī)制，既能夠在政府的主導(dǎo)下有效地解決因“蹭車”—— 市場(chǎng)失靈而引起的純公共物品供給不足的問題，又能夠在政府主導(dǎo)下充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律 來調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，有效地生產(chǎn)城鄉(xiāng)接合部國(guó)民所需的“準(zhǔn)公共物品”及公共服務(wù)， 使政府主導(dǎo)的農(nóng)村城市化和農(nóng)民自發(fā)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化有機(jī)、有序地整合起來，避免或消除政府 和農(nóng)民各自孤立、單方面推動(dòng)的城市(城鎮(zhèn))化所帶來的負(fù)面影響，降低城市現(xiàn)代化和農(nóng)村城 市化的成本，減少因不必要的公用基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)所造成的浪費(fèi)。

　　(二)有利于農(nóng)村城市化的城鄉(xiāng)接合部公共物品供給機(jī)制是如何建立和運(yùn)行的

　　在認(rèn)定“公導(dǎo)民辦”的公共物品供給機(jī)制是有利于城郊城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村城市化的之后， 就得考慮如何建立這種機(jī)制以及這種機(jī)制如何運(yùn)行的問題。

　　在建立“公導(dǎo)民辦”的城鄉(xiāng)接合部公共物品供給機(jī)制方面，既然是“公導(dǎo)”，那么在同 時(shí)都可以成為推動(dòng)城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村城市化主體的政府與農(nóng)民集體之間，區(qū)縣以上政府的地位 和作用應(yīng)該更為重要，應(yīng)該是主導(dǎo)。更進(jìn)一步講，在同時(shí)存在的由區(qū)縣以上政府為主體推動(dòng) 的農(nóng)村城市化和以農(nóng)民為主體推進(jìn)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化之中，前者應(yīng)該為主，應(yīng)該主導(dǎo)、控制、包 容和利用由后者自發(fā)、自主推進(jìn)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化。具體到城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品供給而 言，區(qū)縣以上政府在制定和實(shí)施城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和計(jì)劃時(shí)，應(yīng)把未來若干年內(nèi)即 將成為城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村社區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施新建與改建項(xiàng)目全面考慮在內(nèi)，而不應(yīng)“臨時(shí)抱 佛腳”，城市建設(shè)征占農(nóng)地到哪里，才考慮負(fù)責(zé)供給那里的公用基礎(chǔ)設(shè)施。換言之，由區(qū)縣 以上政府負(fù)責(zé)的城鄉(xiāng)接合部公共物品供給應(yīng)超前于所在地的城市化，即城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)應(yīng)全面先行。在確立了政府在城鄉(xiāng)接合部公共物品供給機(jī)制中的主導(dǎo)地位之后，緊接著的 問題是政府應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)其主導(dǎo)作用。在地處現(xiàn)在和未來的城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民集體具 有自發(fā)、自主推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化傾向的情況下，區(qū)縣以上政府一方面應(yīng)利用城市發(fā)展規(guī)劃和相 關(guān)法規(guī)、政策來引導(dǎo)和規(guī)范他們的城鎮(zhèn)化行為，使他們自發(fā)、自主推進(jìn)的城鎮(zhèn)化有機(jī)地融入 由政府推動(dòng)的從社會(huì)整體利益把握的有序和可持續(xù)的城市化；另一方面應(yīng)依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則 借助、調(diào)動(dòng)和利用他們推進(jìn)城市化的積極性及財(cái)力，處理好與公用基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的產(chǎn)權(quán)和利 益關(guān)系，使他們成為城鄉(xiāng)接合部公用基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)者。即使是在地處現(xiàn)在和未來的城鄉(xiāng)接 合部的農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民集體還未有自發(fā)、自主推進(jìn)城鎮(zhèn)化傾向或無力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的情況下，區(qū) 縣以上政府也應(yīng)該將城鄉(xiāng)接合部公用基礎(chǔ)設(shè)施的供給超前加以考慮并承擔(dān)起相應(yīng)的供給職能。

　　為了使“公導(dǎo)民辦”的城鄉(xiāng)接合部公共物品供給機(jī)制能夠有效地運(yùn)行，作為主導(dǎo)的區(qū)縣 以上政府首先應(yīng)該根據(jù)公共物品消費(fèi)中非抗?fàn)幮耘c非排他性的程度將城鄉(xiāng)接合部國(guó)民所需要 的公共物品具體細(xì)分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品，然后分別采取不同的運(yùn)行方式實(shí)施公共物 品供給。對(duì)于具有完全的非抗?fàn)幮院头桥潘缘募児参锲穪碇v，如路燈、雨水排泄管溝和 社區(qū)道路等，由于其消費(fèi)中易存在“蹭車”現(xiàn)象，依靠市場(chǎng)法則來解決其生產(chǎn)問題往往會(huì)導(dǎo) 致所提供的公共物品的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)所需要的數(shù)量，所以應(yīng)由政府直接通過政府采購(gòu)( 工程或服務(wù))等形式來選擇、組織包括城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民集體企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)力量競(jìng)標(biāo)參與公 共物品生產(chǎn)，由政府出資，由中標(biāo)企業(yè)生產(chǎn)公共物品或提供公共服務(wù)。對(duì)于在消費(fèi)中只有局 部非抗?fàn)幮院头桥潘缘臏?zhǔn)公共物品，如供水設(shè)施、公用廁所、垃圾處理設(shè)施和污水排放設(shè) 施等，由于在消費(fèi)中排他成本相對(duì)較低，投資收益較為穩(wěn)定，政府則可以依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則 ，通過公開面向社會(huì)招標(biāo)，選擇報(bào)價(jià)最低的包括城郊城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民集體企業(yè)在內(nèi)的民間和 外資企業(yè)作為投資主體，對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、管理運(yùn)營(yíng)實(shí)行全過程負(fù)責(zé)， 并享有一定期限的收益權(quán)，以及承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，例如可以采用BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)方 式生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)城鄉(xiāng)接合部公用基礎(chǔ)設(shè)施。

　　三、解決京郊城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品供給問題的對(duì)策建議

　　(一)區(qū)縣以上政府公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)為城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品供給付費(fèi)

　　(1)在首都率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的大趨勢(shì)下，由于加速進(jìn)行的首都城市建設(shè)的推動(dòng)，京 郊城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)正在或很快就要成為首都市區(qū)的一部分；(2)作為納稅的中國(guó)公民， 京郊農(nóng)民也應(yīng)和首都市區(qū)居民一樣享受同樣的國(guó)民待遇；(3)由農(nóng)民集體出資供給的京郊城 鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品因存在著外部性或外溢而使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的私人利益受到侵蝕；(4) 目前城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共物品供給水平遠(yuǎn)離現(xiàn)代化城市發(fā)展需要；(5)在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 ，政府的主要職能應(yīng)是供給公共物品。為此，建議區(qū)縣以上政府在制定城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)規(guī)劃時(shí)應(yīng)將處在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)或即將成為城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 考慮在內(nèi)，除了應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民集體出資興建的公用基礎(chǔ)設(shè)施(存量)予以補(bǔ)償或收購(gòu)以 外，應(yīng)像對(duì)待城市社區(qū)一樣出資為城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)修建道路、公用廁所、垃圾站和排水 管線等公用基礎(chǔ)設(shè)施，以及提供相關(guān)的公共服務(wù)。

　　(二)加大城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)上繳稅收返還比例，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共物品能力

　　按照現(xiàn)行制度，京郊城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品的供給，均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村集體支付 ，其中出自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出主要來源于上繳鄉(xiāng)村兩級(jí)集體企業(yè)稅收的部分返還(約為上繳 稅收的22％)，所以返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政用于預(yù)算內(nèi)支出的上繳稅收的比例的大小，在很大程度 上制約或影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品的能力。要想提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給 公共物品的能力，只有加大城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)上繳稅收返還比例。

　　(三)對(duì)城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民集體投資興建的公用基礎(chǔ)設(shè)施予以補(bǔ)償或收購(gòu)

　　在現(xiàn)行制度安排下，京郊城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村農(nóng)民集體出資興修了一批公用基礎(chǔ)設(shè)施，如社 區(qū)道路、垃圾樓(站)、雨水排泄溝(管)、公用廁所等。這些公用基礎(chǔ)設(shè)施，在滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民 生活需求的同時(shí)，也在一定程度上為由市內(nèi)遷來的城市居民以及外來人口提供了服務(wù)。為了 彌補(bǔ)因公共物品外溢而給出資供給的城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民利益帶來的損失，為了履行現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)條件下政府供給公共物品的職能，區(qū)縣以上政府應(yīng)對(duì)出資興修城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公用基 礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)民酌情適當(dāng)給予補(bǔ)償。如果原由城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村集體出資興建的社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè) 施符合城市對(duì)公用基礎(chǔ)設(shè)施承載力和質(zhì)量的要求，政府應(yīng)在明晰產(chǎn)權(quán)、評(píng)估作價(jià)后出資予以 收購(gòu)。如果原由城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村集體出資興建的社區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)改造后可符合城市公用 設(shè)施對(duì)承載力和質(zhì)量的要求，可在明晰產(chǎn)權(quán)、評(píng)估作價(jià)后由政府出資收購(gòu)并投資改造。