加快中心城區(qū)改造 促進(jìn)我國(guó)城市化發(fā)展

當(dāng)今社會(huì)，隨著生產(chǎn)力水平的不斷發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷進(jìn)步，人民群眾的收入水平明顯改善，已不再滿足基本溫飽的生活，轉(zhuǎn)而傾向于更高層次的需求。為此，通過工業(yè)化推進(jìn)所帶來的物質(zhì)豐富，也使得第三產(chǎn)業(yè)蓬勃興起。在這個(gè)過程中，原本需求層次較低的人群會(huì)被充實(shí)的物質(zhì)精神滿足所吸引，進(jìn)而導(dǎo)致人口流動(dòng)。在我國(guó)這個(gè)過程更多地表現(xiàn)為大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口，城市化的命題就此產(chǎn)生。城市化進(jìn)程在歷經(jīng)絕對(duì)集中發(fā)展、相對(duì)分散發(fā)展及區(qū)域協(xié)同發(fā)展階段后，會(huì)提升城市所在地區(qū)的單位價(jià)值，且價(jià)值分布會(huì)呈現(xiàn)由內(nèi)向外的遞減趨勢(shì)。換言之，城市發(fā)展的起始區(qū)域即城市中心區(qū)一般會(huì)成為城市所在地區(qū)單位價(jià)值最高的部分。這個(gè)價(jià)值提升過程還會(huì)隨著城市區(qū)域的不斷擴(kuò)大、城市人口的不斷增加而加劇。因此，充分發(fā)掘城市中心區(qū)發(fā)展?jié)摿?，顯現(xiàn)區(qū)位價(jià)值最大化就成為城市發(fā)展良性循環(huán)的必然要求，中心城區(qū)改造蘊(yùn)育而生。城市改造不論目的如何，其基本出衷主要還是表現(xiàn)在改善城市面貌、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展上。但良好的出衷不代表現(xiàn)實(shí)中的一帆風(fēng)順。在實(shí)際改造過程中，往往會(huì)受制于種種不利因素，致使改造進(jìn)展緩慢，甚至還會(huì)加劇社會(huì)矛盾，使改造半途夭折。據(jù)了解，目前國(guó)內(nèi)外對(duì)城市化發(fā)展的相關(guān)理論著作較多，但少有對(duì)我國(guó)城市中心區(qū)改造問題進(jìn)行統(tǒng)籌研究的作品。本人作為一名基層的中心城區(qū)改造工作者，以本職經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，結(jié)合相關(guān)先進(jìn)的理論研究成果，撰寫本文，提出改善城市中心區(qū)改造的相關(guān)建議：通過堅(jiān)持政府主導(dǎo)、明確目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃的原則，作為城市中心區(qū)改造的前提。在此基礎(chǔ)上，注重改造前細(xì)致、全面的調(diào)查研究，掌握待改造區(qū)域的一手資料，提高改造決策的準(zhǔn)確性。城市中心區(qū)改造往往需要對(duì)待改造區(qū)域的原有建筑物進(jìn)行移除，這就必須以拆遷為突破口，充分保障改造區(qū)域原往民的利益，在保障中求發(fā)展，發(fā)展與保障協(xié)同推進(jìn)，這樣不但有利于減少改造過程中的社會(huì)矛盾，更能縮短改造的時(shí)間周期，促進(jìn)改造效率的提高。本文的結(jié)論觀點(diǎn)，是現(xiàn)實(shí)實(shí)操手段的總結(jié)和完善，既有一定理論研究?jī)r(jià)值，又能作為現(xiàn)實(shí)決策的參考依據(jù)。受限于工作經(jīng)歷和理論水平，本文中的觀點(diǎn)和建議還有許多可待完善之處，望多提寶貴意見，以充實(shí)城市中心區(qū)改造理論研究的深入。 

　　一、城市化需要中心城區(qū)改造

　　人類社會(huì)在不斷發(fā)展的過程中，總是伴隨著城市的不斷完善和城市化水平的加速提升。城市的建立和完善，使大量人口脫離第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，進(jìn)入城市轉(zhuǎn)向工業(yè)勞動(dòng)或其他服務(wù)行業(yè)，其生活水平得到提高。這又會(huì)進(jìn)一步吸引更多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者進(jìn)入城市，城市范圍必然不斷擴(kuò)大，來容納日益增長(zhǎng)的城市人口，城市化蘊(yùn)育而生。社會(huì)學(xué)者普遍認(rèn)為，城市化是一個(gè)城市生活方式的發(fā)展過程。它意味著人們不斷被吸收到城市中，并被納入城市的生活組織中去；而且還意味著隨城市發(fā)展而出現(xiàn)的城市生活方式的不斷強(qiáng)化①。城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，會(huì)使城市始終在良性的新陳代謝中發(fā)展壯大，從而成為一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的龍頭，促進(jìn)人類文明更上臺(tái)階。

　　城市的更新，往往都按照“城鄉(xiāng)并存—城鄉(xiāng)對(duì)立—城鄉(xiāng)融合”的發(fā)展模式進(jìn)行。從積極意義上講，這種模式會(huì)優(yōu)化城市格局，加快城市更新和發(fā)展，并對(duì)降低城市運(yùn)作成本起到積極的促進(jìn)作用。但這也會(huì)引起一個(gè)不可規(guī)避的現(xiàn)象：即城市中心地區(qū)臃腫問題。一般來說，在城市發(fā)展過程中，大量人口會(huì)先涌入城市中心地帶，相應(yīng)的城市功能也隨之絕對(duì)集中，形成了較大的城鄉(xiāng)反差——一方面，城市內(nèi)部各種資源過分集中，形成了較強(qiáng)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，引起城市單位價(jià)值的迅速提升；但是，為充分利用過于集中的城市資源（例如商業(yè)、辦公、教育、醫(yī)療等），大量人口涌入城市城市中心地帶，造成交通狀況逐漸惡化，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，并隨之引發(fā)了人均居住面積的嚴(yán)重不足，無法保證城市居民的居住質(zhì)量。另一方面，城市外部及周邊地區(qū)，無法取得充足的城市資源，失去了可持續(xù)發(fā)展的源動(dòng)力，大量人口也被吸引到城市中心地區(qū)，造成了發(fā)展的惡性循環(huán)，最終會(huì)導(dǎo)致“城市中心撐死、城市周邊餓死”的不利局面，城市資源也開始向城市周邊地區(qū)分散。在城市圈初俱規(guī)模后，人們?yōu)樽非蟾玫纳瞽h(huán)境和更優(yōu)質(zhì)的生活氛圍，會(huì)從城市中心地區(qū)流向城市周邊地區(qū)，城市人口分布又開始呈現(xiàn)“絕對(duì)分散”趨勢(shì)。此時(shí)城市化水平會(huì)顯著提高，城市建設(shè)已形成完整的系統(tǒng)工程。城市資源的重新分配，會(huì)使城市中心地區(qū)在資源流出后，形成一定的“資源空白”——即缺失原有資源的城市區(qū)域，將形成發(fā)展真空，無法保持單位價(jià)值的高水平，結(jié)果引起連鎖反應(yīng)，對(duì)城市中心地區(qū)整體發(fā)展造成負(fù)面影響②。此時(shí)，改善城市中心的“資源空白”區(qū)成為了城市發(fā)展又一重要命題，城市改造的概念出現(xiàn)。

　　根據(jù)筆者本人的理解，城市改造，可以定義為：為了提高城市單位價(jià)值，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，通過不同的操作方法，投入財(cái)政或社會(huì)資金，對(duì)待改造城市區(qū)域?qū)嵤┑母麓胧Ｒ话銇碚f，城市改造，是城市化發(fā)展中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是城市正常的新陳代謝過程。在這個(gè)過程中，改造區(qū)域內(nèi)原有建筑會(huì)被更新、更現(xiàn)代的建筑所取代；原有老舊的基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)進(jìn)行翻建或重建，以適應(yīng)新建筑的功能需要；改造區(qū)域的原有用途不適應(yīng)城市發(fā)展時(shí)，會(huì)隨著城市改造進(jìn)程而發(fā)生調(diào)整。至此，必然會(huì)出現(xiàn)一個(gè)疑問：城市改造區(qū)域如何確定？據(jù)上文所述，城市在其發(fā)展過程中，必然形成一定的真空地帶，而這些真空地帶往往又處在城市中心區(qū)域。因此，城市改造的一般規(guī)律告訴我們：城市改造的重點(diǎn)在城市中心區(qū)域。這會(huì)對(duì)城市發(fā)展帶來以下三個(gè)方面的積極影響：

　　（一）城市中心區(qū)改造是推動(dòng)城市發(fā)展的關(guān)鍵

　　城市中心區(qū)的改造，會(huì)使城市中心的真空地帶重新獲得相應(yīng)的資源優(yōu)勢(shì)，會(huì)全面改善城市中心面貌，提高城市對(duì)外形象，提升城市的整體知名度和發(fā)展空間。城市中心區(qū)域是城市價(jià)值的核心。通過改造，城市中心區(qū)域會(huì)改頭換面，贏得新的發(fā)展機(jī)遇，從而在未來的城市發(fā)展中保持持續(xù)的推動(dòng)力。

　?。ǘ┏鞘兄行膮^(qū)改造是提高區(qū)域城市化水平的關(guān)鍵

　　城市中心區(qū)的改造，必然會(huì)將改造區(qū)域原有的功能和城市形態(tài)轉(zhuǎn)稼到其他城市區(qū)域，這樣就會(huì)形成良性的城市發(fā)展格局——城市中心區(qū)將過剩的資源合理分配到城市周邊地區(qū)，從而帶動(dòng)城市周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。城市周邊得到了發(fā)展，城市化水平也即相應(yīng)提高。這樣一來更有利于城市得到更多的物質(zhì)資源和人才資源，進(jìn)而形成城市發(fā)展的良性進(jìn)程。

　?。ㄈ┏鞘兄行膮^(qū)改造是改善民生、保障就業(yè)的關(guān)鍵

　　城市中心區(qū)改造，包含城市功能的改造——即轉(zhuǎn)換改造區(qū)域用途，提高單位價(jià)值。在現(xiàn)實(shí)生活中，城市功能的改造往往會(huì)伴隨著城市人口的流動(dòng)。無論是人口的流入還是流出，都會(huì)對(duì)改善民生、保障就業(yè)起到積極作用：當(dāng)人口從改造區(qū)域流向其他區(qū)域時(shí)，改造區(qū)域原住民會(huì)從流入?yún)^(qū)域得到優(yōu)質(zhì)的居住條件，而通過對(duì)改造區(qū)域的功能升級(jí)又能提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，更好地保障社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；當(dāng)人口從其他區(qū)域流入改造區(qū)域時(shí)，必然增加改造區(qū)域的人口數(shù)量，社區(qū)配套需求也必然上升。這就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的工作崗位，對(duì)促進(jìn)就業(yè)起到積極作用，同時(shí)，改造區(qū)域原有功能會(huì)轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域，得到更大的發(fā)展空間，對(duì)有利于對(duì)環(huán)境的保護(hù)和周邊資源的充分利用。

　　綜上所述，城市中心區(qū)改造對(duì)城市前途至關(guān)重要，是城市能否可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。我國(guó)很多地區(qū)的城市化進(jìn)程尚處于初級(jí)階段，更要重視城市中心區(qū)的改造工作，盡快實(shí)現(xiàn)城市群落化更新，更好地帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。

　　二、我國(guó)城市中心區(qū)改造情況概述

　　自建國(guó)以來，我國(guó)一直十分重視城市建設(shè)，將其視為增加綜合國(guó)力，改善人民生活水平的重要途徑。尤其在20世紀(jì)80年代后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，全面調(diào)動(dòng)了城市化與城市建設(shè)的積極性。城市化和城市發(fā)展的模式也發(fā)生了根本的變化。由國(guó)家建設(shè)帶動(dòng)的“由上而下”的城市化與由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)的“自下而上”的城市化相輔相成，城市建設(shè)資金渠道多元化，城市建設(shè)投資規(guī)模大大增加，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度突飛猛進(jìn)，建設(shè)水平不斷提高③。至2008年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到45.7%；城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)到6.07億，全國(guó)城市總數(shù)共計(jì)655個(gè)④。我國(guó)城市化進(jìn)程能取得如此豐碩的成果，是與城市中心區(qū)改造密不可分的。新中國(guó)建立之初，我國(guó)大部分城市剛剛經(jīng)歷戰(zhàn)爭(zhēng)的洗禮，城市面貌較差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)廢待興。此時(shí)，只有對(duì)城市中心地區(qū)進(jìn)行改造，率先通過改變中心城區(qū)面貌引起示范效應(yīng)，進(jìn)而帶動(dòng)周邊發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市化建設(shè)的目標(biāo)。經(jīng)過了幾十年的發(fā)展歷程，特別是近二十年，我國(guó)各大中城市的中心區(qū)改造都為城市發(fā)展引入了新的生機(jī)和活力。城市面貌一改往日，城市基礎(chǔ)設(shè)施例如道路、電網(wǎng)、市政管線，以及城市公共服務(wù)機(jī)構(gòu)都日趨完備。其中，北京CBD的建設(shè)就是一典型事例。北京CBD是西起東大橋路、東至西大望路，南起通惠河、北至朝陽(yáng)路之間3.99平方公里的區(qū)域。這里是摩托羅拉、惠普、三星、德意志銀行等眾多世界500強(qiáng)企業(yè)中國(guó)總部所在地，也是中央電視臺(tái)、北京電視臺(tái)傳媒企業(yè)的新址，是國(guó)內(nèi)眾多金融、保險(xiǎn)、地產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)等高端企業(yè)的所在地，同時(shí)又是無數(shù)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)和成長(zhǎng)的搖籃。北京CBD所在的北京市朝陽(yáng)區(qū)，是北京市城區(qū)的重要組成部分，原本也是北京市重要的工業(yè)基地。第一機(jī)床廠、第二印染廠、雪花冰箱廠、北京吉普車廠等北京市重要的工業(yè)企業(yè)，都坐落于此。周邊的各類建筑及基礎(chǔ)設(shè)施，也大都為這此工作企業(yè)服務(wù)。自上個(gè)世紀(jì)80年代起，涉外機(jī)構(gòu)開始進(jìn)入朝陽(yáng)區(qū)。國(guó)貿(mào)的建設(shè)成為北京東部涉外辦公領(lǐng)域全面啟動(dòng)的一個(gè)標(biāo)志。此后，越來越多的大型跨國(guó)公司、國(guó)際駐華機(jī)構(gòu)以及從事于服務(wù)、制造業(yè)的外商投資企業(yè)來朝陽(yáng)區(qū)落戶。這時(shí)，大量的工業(yè)企業(yè)已無法滿足地區(qū)乃于整個(gè)城市發(fā)展的需要，周邊略顯落后的城市面貌與“涉外窗口”的地位極不相稱。因此，對(duì)該區(qū)域?qū)嵤└脑?，提升發(fā)展空間已刻不容緩。北京CBD自1992年提出設(shè)想至今，已歷經(jīng)了18個(gè)春秋。在這18年里，國(guó)貿(mào)三期、建外SOHO、世貿(mào)天階、萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)等特色地產(chǎn)拔地而起，依托起眾多創(chuàng)意文化、物流、服務(wù)企業(yè)，也成功地打造了北京市新的“城市名片”。假想沒有CBD的建設(shè)，也許現(xiàn)在的北京市朝陽(yáng)區(qū)早就隨著時(shí)代的進(jìn)步逐漸失去了競(jìng)爭(zhēng)力，甚至?xí)蔀楸本┦邪l(fā)展的包袱⑤。北京CBD的事例再次印證了城市中心區(qū)改造的重要性和必要性。由此，我們可以說，城市沒有改造，就不會(huì)發(fā)展。

　　我國(guó)城市中心區(qū)的改造進(jìn)程，誕生了一個(gè)又一個(gè)北京CBD式的神話，使一批又一批的外國(guó)友人感嘆中國(guó)的城市化水平。但從中我們必須看到，我國(guó)的城市化發(fā)展水平仍有待提高，城市改造方法手段還顯單一，相關(guān)理論研究不夠深入。歸結(jié)起來，我國(guó)城市中心區(qū)改造一般存在以下主要問題：

　?。ㄒ唬└脑炷繕?biāo)不明確，造成功能定位失準(zhǔn)

　　我國(guó)一些城市的中心區(qū)改造，往往上馬倉(cāng)促，造成了城市功能無法與地區(qū)發(fā)展相匹配，常常是“事倍功半”。城市改造要根據(jù)城市所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等綜合情況統(tǒng)籌考慮，但在我國(guó)某些地區(qū)，卻沒有明確的城市中心區(qū)改造目標(biāo)，僅僅是為了改造而改造，結(jié)果必然是高樓大廈平地起，卻沒有體現(xiàn)城市的特點(diǎn)，無法轉(zhuǎn)化為發(fā)展的源動(dòng)力，空為磚瓦占用空間，浪費(fèi)了大量的人力物力，還可能毀掉某些無價(jià)的文化遺產(chǎn)。這樣做顯然有悖于城市改造的初衷。

　?。ǘ└脑烊狈y(tǒng)一規(guī)劃，致使城市面貌參差不齊

　　眾所周知，城市規(guī)劃是城市發(fā)展的藍(lán)圖，是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和全面安排⑥。我國(guó)一些地區(qū)的城市規(guī)劃，缺乏必要的嚴(yán)謹(jǐn)性和持續(xù)性，往往朝令夕改。在此基礎(chǔ)上開展的城市中心區(qū)改造，會(huì)造成城市面貌的參差不齊，建筑風(fēng)格差距較大，土地利用效用不高，造成大量零碎地塊出現(xiàn)，嚴(yán)重影響城市外在形象，更會(huì)阻礙城市單位價(jià)值的提升。城市改造缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，還可能表現(xiàn)在城市改造進(jìn)度安排上的不協(xié)調(diào)，常常是新建筑與危舊房交錯(cuò)排列，加大了改造工作的復(fù)雜程度，還不利于大規(guī)模市政配套的更新建設(shè)。城市規(guī)劃的缺位，體現(xiàn)在城市改造方面就是新陳代謝體系的停滯。這種停滯，所帶的效應(yīng)是具有乘數(shù)效應(yīng)的，結(jié)果必然是積重難返。

　　（三）政府主導(dǎo)力度不強(qiáng)，改造進(jìn)程矛盾重重

　　城市中心區(qū)改造，是一個(gè)系統(tǒng)工程。沒有地方政府的支持和指導(dǎo)，很難有所作為。但恰恰是某些地方政府，出于財(cái)政緊張或其他考慮，通過正常的工程建設(shè)審批流程大量放權(quán)社會(huì)企業(yè)從事城市中心區(qū)改造。這樣一來，雖然會(huì)緩解財(cái)政資金的投資壓力，也會(huì)在一定程度上調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投身城市建設(shè)的積極性。但企業(yè)經(jīng)營(yíng)的最終目的是利潤(rùn)最大化。這必然會(huì)使改造進(jìn)程過于強(qiáng)調(diào)個(gè)體效益，在某些公益環(huán)節(jié)例如社區(qū)配套、基礎(chǔ)管線及城市道路方面推諉責(zé)任，不利于城市可持續(xù)發(fā)展。此外，參與城市中心區(qū)改造的社會(huì)企業(yè)水平能力參差不齊，難免會(huì)在爭(zhēng)奪利潤(rùn)空間的過程中出現(xiàn)違法違規(guī)或非道德現(xiàn)象。這樣不但會(huì)激化社會(huì)矛盾，引起群體性事件，還會(huì)讓政府形象在民眾眼中大打折扣。原本出于公心的城市中心區(qū)改造，很可能無法實(shí)現(xiàn)造福于民的最終目的，僅僅成為少數(shù)人牟取暴利的手段。城市改造所帶來的社會(huì)效應(yīng)，會(huì)影響城市發(fā)展的方方面面。社會(huì)企業(yè)作為城市改造的一支奇兵，可以是改造進(jìn)程的先鋒，但不應(yīng)該是重頭。政府在城市中心區(qū)改造中所承擔(dān)的責(zé)任無人替代。這是必須認(rèn)清的事實(shí)。

　?。ㄋ模┏鞘胁疬w難度加大，天價(jià)成本導(dǎo)致惡性循環(huán)

　　城市改造的方式多種多樣。一般來說，除對(duì)具有較強(qiáng)人文歷史價(jià)值的地域?qū)嵤┰匦蘅槺Ｗo(hù)措施外，其他改造模式都必須通過城市拆遷來實(shí)現(xiàn)。拆除舊的建筑和基礎(chǔ)設(shè)施，更新成更加現(xiàn)代化的房地產(chǎn)，這是城市改造的一個(gè)普遍規(guī)律。但近年來，我國(guó)各大中城市的房地產(chǎn)價(jià)格直線上升，月度的環(huán)比增長(zhǎng)使房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)高走。以北京舉例：北京市2001年房地產(chǎn)平均價(jià)格僅不到4900元/建筑平方米，但至2009年，北京市房地產(chǎn)價(jià)格已超過16000元/建筑平方米⑦，同比漲幅已達(dá)到226%。在高房?jī)r(jià)的推動(dòng)下，城市改造進(jìn)程經(jīng)常受困于拆遷，在城市中心區(qū)尤為明顯：房地產(chǎn)價(jià)格的持續(xù)上漲，會(huì)給待拆居民強(qiáng)烈的心理預(yù)期，都希望通過推延拆遷日期實(shí)現(xiàn)多拿拆遷補(bǔ)償?shù)哪康?。即使改造主體能夠接受天價(jià)的拆遷成本，還是會(huì)順理成章地將其納入房地產(chǎn)銷售價(jià)格，最終還是由購(gòu)房者承擔(dān)。所謂“羊毛出在羊身上”，這就會(huì)形成一個(gè)惡性循環(huán)——房?jī)r(jià)越高，拆遷成本越高；拆遷成本越高，又會(huì)推動(dòng)房?jī)r(jià)繼續(xù)升高。這種局面無疑弊大于利：雖然房?jī)r(jià)提高會(huì)提高政府的稅收和土地出讓收入，但改造成本的迅速提升還是會(huì)讓大量改造計(jì)劃擱淺，使作為改造主體的政府和生活在改造區(qū)域的居民兩敗俱傷?？傊靸r(jià)的改造成本使城市拆遷難度加大，進(jìn)而影響城市改造進(jìn)程。無論誰(shuí)承擔(dān)城市改造的重責(zé)，都無法回避高房?jī)r(jià)所帶來的連鎖反應(yīng)。

　　以上問題的闡述，從不同角度剖析了我國(guó)城市改造過程中存在的不足。造成這種局面的原因是多方面，主要有：

　?。ㄒ唬┏鞘兄行膮^(qū)改造制度建設(shè)尚不完善

　　目前，我國(guó)尚沒有針對(duì)城市改造的原則、方式及管理出臺(tái)法律或行政法規(guī)，有關(guān)城市改造的政策規(guī)定，散見于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《城市拆遷管理?xiàng)l例》等法規(guī)中，不利于在國(guó)家層面規(guī)范城市改造行為。各地方為推進(jìn)本區(qū)域城市改造進(jìn)程，多以地方性法規(guī)形式制定地市改造管理文件，例如《商洛市中心城市舊城改造管理暫行辦法》、《福州市城市危險(xiǎn)房屋管理辦法》、《太原市城市居民棚戶區(qū)改造管理辦法》等。這些文件在一定程度上為各地區(qū)城市改造工作提供了政策依據(jù)，但為維護(hù)地方利益，很難實(shí)現(xiàn)政策制訂的絕對(duì)公平，形成了運(yùn)動(dòng)員、裁判員一肩挑的現(xiàn)象，容易引發(fā)社會(huì)矛盾，進(jìn)而阻礙我國(guó)城市化進(jìn)程的總體推進(jìn)。

　　（二）過分強(qiáng)調(diào)改造的短期效應(yīng)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)影響分析 

　　常言道：“為官一任、造福一方”，每一屆政府都想通過政績(jī)體現(xiàn)行政管理的水平。城市改造常是體現(xiàn)政績(jī)的最佳手段。上文提到，城市改造要根據(jù)城市所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等綜合情況統(tǒng)籌考慮。既然如此，城市改造就不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最終的工作目標(biāo)。但為官一任，少則兩三年，最多不過七八年。每屆政府都想通過城市改造這個(gè)平臺(tái)體現(xiàn)自身的工作業(yè)績(jī)。這就會(huì)帶來城市改造的短期效應(yīng)，一切以“快”取勝。在這種背景下進(jìn)行的城市改造，特別是中心城區(qū)改造，會(huì)帶有較為濃重的功利色彩：大量出現(xiàn)“政績(jī)工程”、城市基礎(chǔ)設(shè)施“重復(fù)建設(shè)，華而不實(shí)”、高檔房地產(chǎn)盲目投資……。這樣一來，不但扭曲了城市中心改造“以民為本”的根本理念和整體協(xié)調(diào)發(fā)展的總體原則，還會(huì)從中滋生腐敗現(xiàn)象，影響政府公信力和整體形象。更可怕的是，城市長(zhǎng)期處在短期效應(yīng)的循環(huán)中，無法實(shí)現(xiàn)發(fā)展的最優(yōu)化，很多寶貴的歷史財(cái)富在短視中毀于一旦，不可復(fù)生，大量的城建資金在短視中無效地?fù)]霍，這是我們大家誰(shuí)都不愿看到的結(jié)果。 [NextPage]
　?。ㄈ┓康禺a(chǎn)市場(chǎng)過熱引致的開發(fā)成本虛高

　　上文提到，目前我國(guó)的房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)上升，房地產(chǎn)市場(chǎng)的火熱已是不爭(zhēng)的事實(shí)。這也是阻礙城市改造進(jìn)程的一個(gè)主要因素。房地產(chǎn)的根本作用，是為其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件，單純房地產(chǎn)價(jià)格的高漲，極易引發(fā)泡沫。這種泡沫效應(yīng)會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)成本的虛高，與實(shí)際支撐的產(chǎn)業(yè)價(jià)值相背離。眾所周知，房地產(chǎn)開發(fā)成本中最關(guān)鍵同時(shí)也是比例最大的就是土地開發(fā)補(bǔ)償成本（在城市中心區(qū)也可理解為拆遷成本），一旦房地產(chǎn)開發(fā)成本虛高，在城市中心區(qū)改造過程中直接就體現(xiàn)為拆遷補(bǔ)償額的虛高。這對(duì)城市改造進(jìn)程的影響是重大的。一個(gè)城市改造項(xiàng)目，從改造意向到最終完成，要?dú)v經(jīng)一個(gè)較長(zhǎng)的改造期，少則數(shù)月一年，多則數(shù)年甚至十來年。在這個(gè)過程中如果改造成本的實(shí)際投入與預(yù)算額度脫鉤，很可能致使改造進(jìn)程功虧一簣，嚴(yán)重影響整體項(xiàng)目推進(jìn)，對(duì)城市乃至周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生消極作用。

　　三、我國(guó)城市中心區(qū)改造的建議

　　從以上問題中，我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市中心區(qū)改造雖然成果顯著，但發(fā)展還不夠成熟，體系還不夠完善。作為一名基層的城市改造從業(yè)者，筆者從實(shí)際工作出發(fā)，結(jié)合相關(guān)理論知識(shí)，提出我國(guó)城市中心區(qū)改造建議如下：

　?。ㄒ唬﹫?jiān)持政府主導(dǎo)，明確目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃，各部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。

　　城市中心區(qū)改造，是關(guān)系民生、關(guān)系發(fā)展的大事。只有政府主導(dǎo)，才能做到統(tǒng)籌兼顧，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)各方的主觀能動(dòng)性，積極投身城市改造進(jìn)程中，保證總體思路與國(guó)民發(fā)展同軌。政府主導(dǎo)下的城市改造，還須明確改造目標(biāo)，在“4W1H”原則下，分解細(xì)化責(zé)任，統(tǒng)一編制規(guī)劃方案，在通過審議后，分布實(shí)施。在具體工作實(shí)操中，筆者建議：各地區(qū)成立城市中心區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，城市建設(shè)各相關(guān)部門均為該機(jī)構(gòu)的成員單位。在前期論證階段，由城市規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)編制城市改造方案，明確改造的任務(wù)與目標(biāo)。在城市改造方案通過審議后⑧，決策機(jī)構(gòu)各成員單位根據(jù)各自職責(zé)開展工作。在這個(gè)過程中，決策機(jī)構(gòu)須設(shè)立單獨(dú)的協(xié)調(diào)部門，制訂機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)程，統(tǒng)籌各成員單位間的工作成果，了解改造過程中存在的問題并加以改進(jìn)，以便提高改造工作效率。在編制改造方案過程中，可以充分吸納專業(yè)機(jī)構(gòu)參與改造工作，促進(jìn)城市改造的科學(xué)化和規(guī)范化。

　　（二）注重改造前的調(diào)查研究，提高決策的準(zhǔn)確性

　　盲目的城市改造，不會(huì)對(duì)城市功能的提升起到積極作用，只會(huì)無謂地浪費(fèi)寶貴的公共資源。因此，在城市改造實(shí)施前，必須進(jìn)行深入細(xì)致地調(diào)查研究，了解待改造區(qū)域的基本情況（位置、四至、面積、現(xiàn)狀用途、地上物情況、基礎(chǔ)設(shè)施情況、居民數(shù)量等）、歷史開發(fā)情況、住民改造意愿、改造成本、資金平衡分析等內(nèi)容，從而提高決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。在具體操作過程中，筆者建議，鑒于城市改造前的調(diào)查研究具有一定的專業(yè)性，可以由改造實(shí)施主體委托具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)從事具體的調(diào)查工作，出具專業(yè)調(diào)研報(bào)告，按制度規(guī)定通過審議流程后，指導(dǎo)城市中心改造的各具體工作步驟。

　?。ㄈ┮圆疬w為突破口，保障與發(fā)展協(xié)同推進(jìn)

　　拆遷，是城市中心區(qū)改造的必經(jīng)環(huán)節(jié)。在現(xiàn)實(shí)生活中，往往是這個(gè)環(huán)節(jié)處理不好，導(dǎo)致城市改造進(jìn)展受阻甚至完全停滯。因此，著重解決拆遷過程中存在的問題，是推進(jìn)城市中心區(qū)改造的重中之重，是保障民生與城市發(fā)展的雙贏之舉。

　　1.立足民生、保障居住條件，想方設(shè)法安置拆遷居民

　　在拆遷實(shí)施過程中，作為被拆遷人的待改造地區(qū)原住民往往在居住條件方面存在顧慮，認(rèn)為居住了十幾年甚至幾十年的住房一旦被拆，就失去了相應(yīng)的居住條件，影響了搬遷意愿。因此，保障被拆遷人“有家可回、有房可居”就成為解決城市改造過程中拆遷問題的關(guān)鍵點(diǎn)。筆者根據(jù)本人工作經(jīng)驗(yàn)，建議：城市在中心區(qū)改造規(guī)劃階段，就應(yīng)提前準(zhǔn)備相應(yīng)的配套安置用房，解決改造區(qū)域原住民的居住問題；準(zhǔn)備好的安置用房，應(yīng)分布在城市的不同區(qū)域，擁有良好的交通情況，具備不同的地段、建筑風(fēng)格、建筑結(jié)構(gòu)、戶型、朝向、樓層等，能夠滿足不足人群的居住需要；配套安置用房力爭(zhēng)在改造實(shí)施前竣工，盡量縮短改造區(qū)域原住民的搬遷周轉(zhuǎn)期；配套安置用房要形成較大規(guī)模的居住區(qū)，安排一定比例的配套設(shè)施和綠地面積，以利于提高居住檔次；在改造具體實(shí)施前的調(diào)查研究過程中，應(yīng)充分了解待拆居民的搬遷意愿，分析待拆居民的搬遷心理，分門別類，將其安置到不同的安置居住區(qū)，從拆遷層面保證城市中心區(qū)改造工作的順利實(shí)施。

　　2.創(chuàng)新補(bǔ)償方式，利用新方法促進(jìn)拆遷工作加快推進(jìn)

　　在城市改造區(qū)域中，每個(gè)被拆遷人的補(bǔ)償意愿是各不相同的。有人可能要現(xiàn)金、有人可能要住房、有人可能要工作、甚至還有人會(huì)提出一些離奇的要求。在以往的拆遷實(shí)踐中，拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞酵^于單一，缺乏靈活性。這樣做表面上看是“一碗水端平”，便于拆遷補(bǔ)償?shù)木唧w操作，實(shí)質(zhì)上是剝奪了被拆遷人的選擇權(quán)，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，筆者建議：在今后的城市拆遷過程中，可以考慮創(chuàng)新補(bǔ)償方式，采取補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)股權(quán)及補(bǔ)償其他社會(huì)權(quán)益等方式，全面介入拆遷補(bǔ)償環(huán)節(jié)，充分滿足不同被拆主體的補(bǔ)償要求，利用新方法促進(jìn)拆遷工作加快推進(jìn)。

　　3.轉(zhuǎn)移過剩的城市資源，提供便利，全面保障被拆居民的生活需要

　　上文提到，城市中心地區(qū)在資源流出后，會(huì)形成一定的“資源空白”。這種資源在城市中心區(qū)改造過程中，大量地表現(xiàn)為人口資源的流動(dòng)，即城市中心區(qū)的人口會(huì)隨著城市改造進(jìn)程的不斷深入而不斷減少。但城市中心區(qū)相應(yīng)配套資源如商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等并沒有直接隨人口的流動(dòng)而流動(dòng)。原已流動(dòng)的人口為享受這部分配套資源，只能付出更多的生活成本。這種效應(yīng)的存在，會(huì)在一定程度上影響待改造區(qū)域原住民的改造意愿，不愿離開故土。為解決此類問題，筆者建議：在城市改造過程中，應(yīng)在建設(shè)安置居住區(qū)時(shí)將改造區(qū)域周邊的部分優(yōu)良城市資源人為地轉(zhuǎn)移到安置區(qū)周邊，同時(shí)，可以加強(qiáng)城市交通設(shè)施建設(shè)，減少城市周轉(zhuǎn)成本，讓居民更便捷地享受部分不易發(fā)生轉(zhuǎn)移的城市資源。這樣一來，不但進(jìn)一步為城市改造騰出空間，促進(jìn)了城市改造的規(guī)模效應(yīng)，還全面保障了居民的生活需要，提高了居民的居住水平，為城市進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

　　四、結(jié)論

　　城市，是人類文明的結(jié)晶，是體現(xiàn)國(guó)家、地區(qū)文明程度的標(biāo)志。在一輪又一輪的城市化改造中，城市遵循著固有的規(guī)律，不斷地更新、發(fā)展，“舊貌換新顏”。我國(guó)的城市化進(jìn)程，帶動(dòng)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷前進(jìn)，給廣大人民群眾帶來了幸福的生活。雖然我國(guó)的城市改造還存在著這樣或那樣的問題，但只要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，通過深入的前期調(diào)查全面掌握情況，以拆遷為突破口，保障民生兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就能最終實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的目標(biāo)。城市中心區(qū)，是一個(gè)城市的心臟。只有做好城市中心區(qū)的改造，才能保證城市體系的良性循環(huán)。相信在并不遙遠(yuǎn)的將來，我國(guó)城市的明天會(huì)更加美好！