倫敦碼頭區(qū)再造項目（London Docklands，1981－1998） ——該區(qū)是英國超大規(guī)模區(qū)域改造項目

從1981年7月起，到1998年3月止，在這近17年的時間里，倫敦碼頭區(qū)開發(fā)有限公司（LDDC）在一塊占地面積為22平方公里狹長的老港灣區(qū)進行了大規(guī)模的城市再造工程。在這十幾年的時間里，整個區(qū)域發(fā)生了翻天覆地的變化，不僅引起英國學(xué)術(shù)界的關(guān)注，更吸引了全球各國的目光。

　　倫敦碼頭區(qū)開發(fā)有限公司（London Docklands Development Corporation）是一家由政府牽頭組成的半官方性質(zhì)的都市綜合體開發(fā)商，是政府根據(jù)1980年制定的《地方政府規(guī)劃與土地法》而專門成立的一家開發(fā)公司。該公司在碼頭區(qū)完成了大多數(shù)項目后，從1994年10月開始，以個體項目完工為標(biāo)志，分階段從該區(qū)域撤出。1998年3月31日，皇家碼頭項目全面竣工，LDDC撤出改造后的碼頭區(qū)，并將公司解散。

　　倫敦碼頭區(qū)的開發(fā)歷盡艱辛，但最終非常成功。如同任何一個新區(qū)域的開發(fā)項目一樣，倫敦碼頭區(qū)在前期也同樣面臨著資金短缺、交通基礎(chǔ)設(shè)施落后、區(qū)域內(nèi)沒有人氣等諸多問題。作為開發(fā)區(qū)運作的牽頭企業(yè)，倫敦碼頭區(qū)開發(fā)有限公司分析并抓住了啟動項目的核心問題，即首先提升開發(fā)區(qū)內(nèi)土地的商業(yè)價值。在前期開發(fā)資金非常有限的條件下，項目公司集中優(yōu)勢，將各項活動的開展，圍繞土地增值這個核心，把有限的資金首先投在最主要的交通基礎(chǔ)設(shè)施上，為項目的持續(xù)開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。 
 
　　歷史概況

　　倫敦的第一個碼頭位于東部道格斯島，始建于1802年。在隨后的120年里，碼頭區(qū)成為整個倫敦的工業(yè)中心和就業(yè)中心。

　　30年代是倫敦碼頭區(qū)發(fā)展的鼎盛時期，僅港區(qū)本身雇傭的工人就超過了3萬多名，與港區(qū)業(yè)務(wù)有關(guān)的工作人員有10萬多人。

　　1961年至1971年，由于英國制造業(yè)和運輸行業(yè)的衰落，整個大倫敦地區(qū)有50多萬人失業(yè)，直接影響到對這些行業(yè)高度依賴的碼頭運輸。其間，進出口運輸行業(yè)也發(fā)生了戲劇性的變化。集裝箱運輸迅速成為運輸業(yè)的主導(dǎo)方式，裝卸地也隨之遷出原有的淺水碼頭，倫敦碼頭區(qū)各老碼頭相繼關(guān)閉，成千上萬的碼頭工人以及相關(guān)行業(yè)的員工也隨之失去了工作崗位。1981年，碼頭區(qū)最后一個老碼頭，也是最大的一個碼頭“皇家碼頭”也正式宣告關(guān)閉了。

　　當(dāng)年繁華蓬勃的工商業(yè)中心，衰落到百業(yè)蕭條。1981年，整個二十多平方公里的區(qū)域只剩下大大小小1014個企業(yè)，其中70%在從事食品、飲料及煙草行業(yè)；只有15.6%的企業(yè)還繼續(xù)從事原有的金融和專業(yè)服務(wù)行業(yè)。從1981年到1983年，從事碼頭收尾工作的2181人完成了工作，接著也就失業(yè)了。

　　倫敦碼頭區(qū)22平方公里分為不同的地方轄區(qū)，歷史的原因使碼頭區(qū)大部分土地為公有土地。圖2是碼頭區(qū)在1981年當(dāng)時的土地狀況圖，用四種顏色顯示了不同的轄區(qū)，而轄區(qū)內(nèi)涂有顏色的部分則表示被遺棄的土地和水面。 

　　面臨問題

　　碼頭區(qū)在短期內(nèi)經(jīng)歷了大蕭條，1978年至1983年五年時間，又有12000個工作崗位消失了。當(dāng)?shù)氐娜丝谥饕怯伤{領(lǐng)工人組成，多年來都未曾經(jīng)過新技能的培訓(xùn)，已無法適應(yīng)社會的發(fā)展。

　　碼頭區(qū)的大部分土地為當(dāng)?shù)毓矙C構(gòu)所擁有，這些機構(gòu)既無愿望也無資本對區(qū)域進行再改造，私人手中只掌握了很少一部分土地。公共機構(gòu)對市場的敏感度非常低，對提供土地持排斥態(tài)度。

　　碼頭區(qū)到處都是遺棄的破舊建筑物，使得再開發(fā)的成本非常高，并增加了許多不確定的因素，從而大大降低了對投資者的吸引力。因此，區(qū)域急需注入外來因素，以改善發(fā)展商的信心。

　　該區(qū)域大多數(shù)地方的基礎(chǔ)設(shè)施極差，根本無法滿足發(fā)展的基本要求。碼頭區(qū)與倫敦其他區(qū)域的交通連接乃至與外界的連接都十分落后，不但增加了企業(yè)的經(jīng)營成本，而且大大降低了企業(yè)的投資回報率。

　　區(qū)域本身的市場無法改變其大環(huán)境，也無法提供大量的、必需的基礎(chǔ)設(shè)施，來徹底改變其衰落的對外形象，從而也很難變成一個吸引人們居住和經(jīng)商的地方。

　　多年來，很少有私人投資者在該區(qū)域興建住宅。而當(dāng)?shù)卣惨驗槎嗄晡催M行區(qū)域的發(fā)展和規(guī)劃，手頭幾乎沒有任何有價值的記錄和資料，因此住宅開發(fā)商完全不了解也沒有任何在該地區(qū)開發(fā)新宅的投資回報率方面的信息，從而可能增加開發(fā)商的投資風(fēng)險。
上述諸多不利因素使碼頭區(qū)的發(fā)展無法走出惡性循環(huán)的怪圈。 

　　 解決途徑

　　碼頭區(qū)的衰落，不但影響了倫敦的國際化大都市形象和國際金融地位，而且造成了嚴(yán)峻的社會問題，而保守的地方政府一直拿不出解決方案，任憑經(jīng)濟衰退狀況加速發(fā)展，陷入一種長期無法解決的局面。

　　1980年，倫敦政府為了解決這一老大難問題，特為該區(qū)域的發(fā)展而制定了一部《地方政府規(guī)劃與土地法》，為推動今后的發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。

　　1981年，時任英國政府環(huán)境大臣、后來的副首相赫塞爾廷勛爵形容碼頭區(qū)是“一個面積達6千英畝的被遺忘的荒地”。赫塞爾廷勛爵力排眾議，出面牽頭，依據(jù)該法規(guī)的第136條款由政府出面成立了“倫敦碼頭區(qū)開發(fā)有限公司”（LDDC），旨在有效地推進碼頭區(qū)22平方公里的整個重建工程，以徹底改變自1960年代以來該區(qū)域經(jīng)濟衰落的局面。

　　在此之前，地方政府曾做出不少努力想改變區(qū)域的落后面貌，但卻深感力不從心，工作進度十分緩慢。LDDC項目總公司的成立，是在當(dāng)時情況下唯一正確的選擇。項目公司由政府全資投入，利用處置土地發(fā)展住宅、工業(yè)和商業(yè)物業(yè)所獲得的收益滾動發(fā)展。為此，政府給項目公司設(shè)定了明確的發(fā)展目標(biāo)并賦予下列權(quán)利：

　　如果項目開發(fā)所需的大面積土地隸屬公共機構(gòu)，LDDC有權(quán)按照合約或強制購買，以獲得所需土地。為配合此項權(quán)利的落實，另賦予LDDC可為合約另一方制定新的提前實施退休金計劃的權(quán)利。

　　原屬區(qū)政府的規(guī)劃權(quán)交給了LDDC（審核具體規(guī)劃圖的權(quán)利仍在區(qū)政府）。此項權(quán)利的轉(zhuǎn)移是由于區(qū)政府規(guī)劃部門效率太低，限制過多并且規(guī)劃陳舊落后，無法滿足新形式下發(fā)展的要求。
　　項目公司有權(quán)建造新的公共基礎(chǔ)設(shè)施，并改造舊的基礎(chǔ)設(shè)施。

　　保證直接連通中央政府資源的渠道。

　　資金的來源有兩方面，一個是中央政府的投入，另一個是出售土地獲得的資金。
盡
　　管中央政府給了LDDC這么大權(quán)利，但地方行政職能、公屋分配、教育統(tǒng)籌、醫(yī)療管理等權(quán)利仍保留在地方政府和相關(guān)機構(gòu)。LDDC可通過設(shè)立各類基金的方式協(xié)助、調(diào)控、促進地方政府改善這些方面的工作。

　　1981年基本概況

　　廢棄的土地和建筑

　　整個區(qū)域60%的土地和水面被荒棄，大量的工業(yè)物業(yè)無人使用。不臨水面的物業(yè)平均價格僅為每平方米25英鎊，其商業(yè)租金也是全倫敦最低的，寫字樓的租金每平方米不到5英鎊，而靠近倫敦市區(qū)和西部的同類租金則達到每平方米11~12英鎊。

　　碼頭區(qū)的交通

　　改善通往碼頭區(qū)和區(qū)內(nèi)的交通狀況，是開發(fā)公司認(rèn)為最首要的任務(wù)，也是投資最大的一項工作。然而按照1980年的《地方政府規(guī)劃與土地法》，并未把發(fā)展交通作為開發(fā)公司的重點工作指標(biāo)。當(dāng)時的交通道路狀況十分惡劣，蜿蜒的泰唔士河將整個區(qū)域分割為塊狀，但卻沒有一座像樣的大橋來連區(qū)域道路。兩條主要的鐵路線并不直接通往市中心，乘客需要換乘地鐵才能抵達倫敦中心或到其他地方，整個區(qū)域沒有一個通向其他地區(qū)的鐵路終點站。公交系統(tǒng)也十分陳舊，并且車輛和線路都極其匱乏。全地區(qū)只有一條有標(biāo)記的自行車道。

　　區(qū)域環(huán)境

　　惡劣的環(huán)境狀況，臨泰唔士河兩岸的河堤早已嚴(yán)重受損，兩岸110座歷史建筑物，有超過半數(shù)急待修復(fù)。 

　　居住與工作環(huán)境

　　人口的遷移也反映了該區(qū)經(jīng)濟的衰落。1971年，項目區(qū)的常住人口為48,352人，到了1981年，常住人口已降到39,429人，十年間人口下降了18.5%。公屋占該區(qū)內(nèi)住宅數(shù)量的95%。區(qū)內(nèi)83%的人住的是由政府提供的公屋，整個公屋中的20% 狀況極差，甚至不適合人居。區(qū)域內(nèi)的死亡率比英國的平均死亡率高出9.2%，申請疾病援助的人高出20%，需要住醫(yī)院治療的更高出30%。學(xué)校、醫(yī)療中心等公共設(shè)施陳舊不堪，大專教育及體育設(shè)施更是短缺。70年代中后期直到80年代初，該區(qū)域內(nèi)幾乎沒有修建一座新的私人住宅，區(qū)域的整體形象使僅有的一些投資者望而卻步。 

　　 再造碼頭區(qū)

　　倫敦碼頭區(qū)開發(fā)有限公司（LDDC）從1981年起，分三個階段，歷時17年，將一個22平方公里近似廢棄的老區(qū)改造成倫敦的一個全新的金融、商業(yè)、商務(wù)區(qū)，使其成為倫敦的一個新地標(biāo)和最有活力的區(qū)域。下列幾個關(guān)鍵點可展現(xiàn)出公司的主要歷程：

　　1981年 —— 1986年（規(guī)劃/籌備/預(yù)熱階段）

　　開發(fā)公司對碼頭區(qū)1981年整體市場做出了準(zhǔn)確的判斷，找出了地方政府前期在土地、住宅、商業(yè)物業(yè)市場上運作失敗的根本原因；在勞動力市場上的失誤；各個市場的相互作用。首先明確項目公司不是政府機構(gòu)，決不能替代政府只能；首期開發(fā)片區(qū)從道格斯島啟動；建立并推動私人住宅市場，實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而預(yù)熱土地市場。但對社區(qū)的設(shè)施建設(shè)則采取了緊縮和限制政策。

　　1987年 —— 1990年（社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）

　　這個階段項目公司加大了對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，平均每平方公頃達到100萬英鎊，與此同時也對政府公屋、醫(yī)療中心、教育及培訓(xùn)機構(gòu)加大了投入。此外，還增加了專職的社區(qū)工作者。在這其間項目公司繼續(xù)對基礎(chǔ)設(shè)施進行投入，但經(jīng)濟衰退卻降低了私人對房地產(chǎn)投資的熱情。

　　1991年 —— 1998年（完善改造工程）

　　整個宏觀經(jīng)濟在這一階段得到了恢復(fù)，各項工程也繼續(xù)開展。但此時英國政府最擔(dān)心的是項目公司權(quán)利過大，進而行使諸多的地方政府的職能，因此從1994年開始，項目公司主動從市場上退出。

　　全部項目完成后，用于區(qū)域再造的公共投資將達到39億英鎊；其中48%由開發(fā)公司投入，25%由倫敦運輸署負(fù)責(zé)，27%由道格斯島工業(yè)園投入。所有公共資本投入中，大約一半是投在區(qū)域的交通基礎(chǔ)設(shè)施上。

　　截止1998年3月，碼頭區(qū)的私人投資金額高達87億英鎊。到目前為止，私人資本對碼頭區(qū)的投資依然保持著強勁的勢頭。

　　開發(fā)公司創(chuàng)造了廣泛的經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益。區(qū)域內(nèi)2萬4千個新建住宅單位和8萬個就業(yè)崗位最能說明公司的業(yè)績，住宅不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，而且呈現(xiàn)出多元化；就業(yè)人數(shù)比以前增加了三倍，企業(yè)數(shù)量增加了五倍；新建的住宅可給未來4萬5千人提供居住。

　　按照投入產(chǎn)出比計算，每一百萬英鎊公共投入的凈產(chǎn)出是：給該區(qū)域創(chuàng)造了23個工作崗位，建造了8500平方米的辦公面積，7.8個住宅單位以及大量的間接效益。更重要的是，各類投資已全部投入到項目中，投資所帶來的綜合效益仍在繼續(xù)顯現(xiàn)，許多效益要到2010年或2015年才能完全體現(xiàn)出來。因此，投入產(chǎn)出比帶來的巨大效益即實際數(shù)據(jù)要等到那個時候才可以獲得。

　　就廣泛的地區(qū)經(jīng)濟來說，開發(fā)公司本身的活動影響是有限的。即便如此，由于增加了高檔辦公樓的供應(yīng)量，帶來了眾多的大型金融機構(gòu)，開發(fā)公司為此給倫敦中心區(qū)額外增加了2萬3千個工作崗位。

　　LDDC公司成立初期，由于其半官方性質(zhì)，無法從資本市場上為住宅、商業(yè)、工業(yè)等具體開發(fā)項目直接融資，因此只有通過與私營開發(fā)商的合作，由LDDC對具體項目進行包裝推廣，再由私營開發(fā)商出面，達到融資的目的。在對外宣傳上，一改政府的官腔，將政府的長遠(yuǎn)規(guī)劃與投資者的短期利益結(jié)合起來，將開發(fā)后的潛在效益與開發(fā)中的現(xiàn)實效益結(jié)合起來，成為投資者看得見、摸得著的前景，最終達到宣傳目的。

　　開發(fā)公司在成立初期所遇到的最大困難是，整個碼頭區(qū)在1981年前的各類市場活動幾乎與土地、住宅等市場都毫無關(guān)系，而勞動力資源也沒有得到有效開發(fā)，整個區(qū)域仍陷入一片大蕭條的景象。這種狀況使LDDC幾乎花了十年時間來從事基礎(chǔ)工作，包括花了成倍的時間來做區(qū)域規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1994年，英國經(jīng)濟開始復(fù)蘇，碼頭區(qū)也隨著建設(shè)的進展逐步溶入全國市場，失業(yè)率也逐漸降低。LDDC前期的工作和投入開始見到成效，私人資本開始關(guān)注區(qū)域的發(fā)展。

　　在LDDC的直接投資中，44%用于交通道路設(shè)施建設(shè)；13%用于公屋和社區(qū)設(shè)施的改善；8%用于土地收購；7%用于土地清理和改善環(huán)境；4%用于維護保養(yǎng)；2%用于推廣宣傳；8%用作行政管理費用。如此來看，公共投資中的將近一半金額用在區(qū)域再造項目的交通建設(shè)上，而另有四分之一的投資用來作為對私營開發(fā)企業(yè)的稅務(wù)補貼。

　　私人投資在項目區(qū)的開發(fā)中起到了杠桿作用。據(jù)LDDC統(tǒng)計，截止1998年3月底，私人投在商業(yè)和住宅上的資金為76.58億英鎊；投在基礎(chǔ)設(shè)施上的金額為6.5億英鎊；用于購買發(fā)展用地的金額為4.17億英鎊，總投資金額超過87億英鎊。 

　　 重建后的效益評估

　　17年的大規(guī)模重建工作為碼頭區(qū)帶來了巨大的經(jīng)濟和社會效益。LDDC對區(qū)域最顯著的貢獻之一是建設(shè)了道格斯島工業(yè)園，而工業(yè)園的出現(xiàn)則為推動整個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

　　1982年，為了啟動龐大的區(qū)域再造工程，英國政府決定首先啟動區(qū)域內(nèi)的道格斯島工業(yè)園建造工程，刺激麻木的市場，做出示范效應(yīng)，以帶動整個區(qū)域的發(fā)展，并為此頒布了工業(yè)園區(qū)內(nèi)土地10年免稅的優(yōu)惠政策，鼓勵園區(qū)內(nèi)的建設(shè)和用工。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府最優(yōu)先考慮的問題。通過充分評估，輕鐵成為交通的首選，因為輕鐵不但能滿足近期發(fā)展的需求，還能承載今后龐大的交通運輸量，更重要的是其建造工期短，費用也相對較低（7,700萬英鎊）。從1984年開始動工，用了三年時間就全部完工。1987年7月31日，英女王親臨現(xiàn)場為通車剪彩。

　　就業(yè)是硬道理，就業(yè)率的高低是衡量經(jīng)濟發(fā)展好壞的最重要指標(biāo)，也是評估大規(guī)模區(qū)域開發(fā)成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　根據(jù)1998年的統(tǒng)計，重建為整個區(qū)域帶來了88,000個工作崗位，其中85%的崗位集中在工業(yè)園區(qū)。在這85%中，因LDDC的作用而產(chǎn)生的工作崗位就占到了70%，其余30%是由工業(yè)園區(qū)相關(guān)業(yè)務(wù)帶來的。

　　項目區(qū)的最終效益，要等到2010年后才能完全顯現(xiàn)。因此，按照目前的數(shù)據(jù)推算，工業(yè)園屆時創(chuàng)造的就業(yè)崗位將達到18,400個；而因LDDC的活動所帶來的就業(yè)崗位將達到103,600個。

　　1998年，交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)為倫敦碼頭區(qū)創(chuàng)造了20,700個額外工作崗位，占整個區(qū)域就業(yè)崗位的34%，其中僅萊姆豪斯快速干線一項工程就創(chuàng)造了6,000個工作崗位；等到重建項目全部完成后，交通基建所帶來的就業(yè)崗位將達到41,500個。

　　此外，LDDC的交通工程所帶來的巨大影響不僅體現(xiàn)在碼頭區(qū)內(nèi)，而且對非碼頭區(qū)居民也產(chǎn)生了經(jīng)濟效益。在未來的30~50年內(nèi)，非碼頭區(qū)居民將大量使用碼頭區(qū)的道路交通設(shè)施，以節(jié)省出行時間。對于每一次出行，盡管只節(jié)約了幾分鐘時間用在工作和休閑娛樂上面，或節(jié)省了微不足道的能源，但每天巨大的出行量以及長年的累積量所產(chǎn)生的效益，將是一個無法計算的天文數(shù)字。 

　　計算投入產(chǎn)出比時，建成一棟住宅單位，無法像建造一平方米的辦公面積、創(chuàng)造一個工作崗位或建設(shè)一座車站那樣來計算。但是可以按每一百萬英鎊的政府投入來計算其主要效益。正如上面所提到的，截止1998年，政府在碼頭項目區(qū)每投入的一百萬英鎊創(chuàng)造了23個額外工作崗位；建造了8,500平方米辦公面積；建成了7.8個住宅單位以及諸多其他相關(guān)效益。

　　在檢驗項目帶給區(qū)域經(jīng)濟的成本效率時，人們往往只注意一個關(guān)鍵因素——產(chǎn)生的就業(yè)崗位數(shù)量，而忽略了其他類型的成本效率比。例如： 2010年~2015年，產(chǎn)出效益將比1998年高出34%； 隨著經(jīng)濟的擴展，成本效率就會減弱。1998年區(qū)域內(nèi)每凈增加一個工作崗位的成本是56,000英鎊，而項目結(jié)束時則可下降到36,000英鎊；在碼頭區(qū)的非工業(yè)園區(qū)，成本效率比工業(yè)園區(qū)內(nèi)高出40%；在工業(yè)園區(qū)，LDDC及其他公共機構(gòu)的融資活動比園區(qū)自己具有更好的成本效率。

　　1998年3月，由于剛完成了大筆公共投資，投入產(chǎn)出比尚無法算出。道格斯島上一座由政府投建的辦公中心大樓，花了四年時間基建，建成后又花了六年時間才達到滿租率。對于公共投資來說，這確實是個高成本的項目。當(dāng)然，這里面有交通設(shè)施不到位的原因，也有出于賦稅的考慮。但無論如何，這類周期較長的投資會降低對投入產(chǎn)出比的預(yù)期。 

　　市場退出機制

　　LDDC在完成其使命后，必須向地方政府及相關(guān)機構(gòu)轉(zhuǎn)交的工作及相關(guān)內(nèi)容：大型重建代理機構(gòu)在完成使命后，必須分階段、分地點結(jié)束經(jīng)營。這一原則已被證明是行之有效的，應(yīng)為其他大規(guī)模城市改造項目所采納。

　　LDDC用了6~7年時間向有關(guān)機構(gòu)交接工作，但仍無法將所有工作交接完畢。

　　接手重建工作的新機構(gòu)，必須在初期就預(yù)先建立一套防止未來出現(xiàn)交接問題的規(guī)則，以明確在其使命結(jié)束后所面臨的那些與項目有關(guān)的長期責(zé)任和義務(wù)的歸屬。

　　根據(jù)LDDC的經(jīng)驗，需要成立一個專門的交接小組，來有效地處理公司結(jié)束后有關(guān)責(zé)任和義務(wù)的轉(zhuǎn)交。

　　龐大的交接工作需要管理技能和專才，需要應(yīng)付大量的案頭工作，需要測量、法律以及談判技巧。

　　若要高效率的進行交接工作，必須建立一套全部資產(chǎn)負(fù)債的中心記錄系統(tǒng)。LDDC向公路部門交接主要交通基礎(chǔ)設(shè)施，是一項極為復(fù)雜的工作，在公司結(jié)束之日前根本無法完成。 

　　 結(jié)束語

　　倫敦碼頭區(qū)重建工程項目，是一個典型的城市衰落區(qū)域經(jīng)過大規(guī)模改造后煥發(fā)活力的樣板項目。其重建后的成果，已成為英國財政部對政府投資的大型改造項目進行評估標(biāo)準(zhǔn)的指引。