日本東京的防災規(guī)劃

序

　　眾所周知，日本是屈指可數(shù)的地震多發(fā)國家，自古以來經(jīng)歷了眾多的災害。1995年阪神·淡路（神戶·大阪）大地震依然令人記憶猶新。大都市防災問題是日本十分重視的問題，本文將介紹東京都的防災規(guī)劃概要。

　　1.設想來自東京都正下方的大地震

　　1.1?21世紀直擊日本大城市的地震

　　日本是災害多發(fā)的國家。21世紀日本還可能蒙受多次震災。據(jù)相關研究表明，在最近30年中在日本東京地區(qū)發(fā)生M7級地震的可能性是70％。21世紀直擊東京的地震還不僅限于一次，接連有2～3次同等規(guī)模的地震有可能發(fā)生。推測22世紀中葉還將在關東地區(qū)發(fā)生M8級大地震。在最近30年內(nèi)比在東京都正下方發(fā)生地震的概率更高的是東海地震，而且東南?！つ虾５卣鸢l(fā)生的概率也在逐漸升高。從過去的地震經(jīng)驗來看這些巨大地震有可能連續(xù)發(fā)生，所以如果最初的地震災害復興工作至少需要5～10年的話，那么復興工作將會是一個連續(xù)不斷的過程。

　　事實上不僅限于東京都，21世紀巨大地震襲擊日本的三大城市圈（東京、名古屋、大阪）的可能性都很高。維系三大城市圈的東海道新干線及東名·名神高速公路同樣有蒙受地震危害的可能性。地震將使大城市蒙災，更將給予日本的經(jīng)濟以致命打擊。不僅國內(nèi)，地震還有可能對世界產(chǎn)生前所未有的間接危害。因此建立健全的防災城市體系是日本城市規(guī)劃的重要課題。

　　1.2?從內(nèi)閣府·東京都的受害預測看“來自日本首都正下方的地震”

　　發(fā)生在日本東京的地震到底會有多大的危害？內(nèi)閣府·東京都分別就防災戰(zhàn)略設置了專門機構進行研究。內(nèi)閣府下設中央防災會議，中央防災會議是國家級機構，會長由內(nèi)閣總理大臣兼任，委員有全部內(nèi)閣成員、指定公共機關長（4名）、日本銀行總裁、日本紅十字社社長、NHK會長、NTT會長、學者（4名）（圖2）。中央防災會議的作用是：

　?。?）防災的基本規(guī)劃以及地震防災規(guī)劃的編制并推進規(guī)劃的實施。
　　（2）發(fā)生緊急災害的時候啟動緊急措施及推進其實施。
　　（3）針對內(nèi)閣總理大臣及防災擔當大臣的咨詢進行防災重要事項的審議（防災的基本方針，關于防災對策的綜合調(diào)整，災害緊急事態(tài)的布告）等。
　?。?）就防災的重要事項向內(nèi)閣總理大臣及防災擔當大臣匯報。

　　東京都下也同樣設置了東京都防災會議。因為首都圈具有和其他大都市不同的職能，因此會出現(xiàn)其他城市所不能類比的災害。根據(jù)中央防災會議的預測，來自東京正下方的地震除了物理性的受害量之外，還需要加上巨大的間接經(jīng)濟受害。以木結(jié)構的街區(qū)為核心的住宅區(qū)的受害規(guī)模會達到阪神·淡路大震災的8倍。不僅如此，伴隨生產(chǎn)能力下降的間接的經(jīng)濟受害估計會達到東海地震和東南海·南海地震本身的3～4倍。作為經(jīng)濟、行政中樞的首都如果職能癱瘓，不僅使交通條件惡化，勞動力喪失，生產(chǎn)性的下降，而且也會嚴重影響全國的經(jīng)濟活動和國民生活。也就是說，地震不僅帶來規(guī)模巨大的物理性災害，而且也有可能對日本社會生活的質(zhì)量帶來嚴重危害。如果把阪神·淡路大震災作為“城市災害”的話，來自東京正下方的地震則是“超特大城市災害”。

　　1.3?東京都最慘的場景——伴隨震災的大潮·臺風的復合災害

　　地震災害需要花費很長的時間進行重建、復興。東京受到地震災害時所上演的最糟糕的場景就是地震災害與氣象災害等同時發(fā)生的復合災害。在地震中輸水渠的堤壩或者是東京灣的防潮閘口由于液態(tài)化會失去作用，這時如果臺風暴雨等復合災害同時發(fā)生就會雪上加霜。實際上作為地震的受災地在重建過程中遭受了水災的事例有福井地震(1948年)。大潮災害的實例有伊勢灣臺風（1959年），這是臺風史上最大規(guī)模的臺風。

　　在東京都還有很多地方地勢較低。如江?東三角洲地帶依然存在海拔為零標高的區(qū)域。還有近年伴隨東京都的高層化發(fā)展，地下空間利用逐漸普及。如果在搶修由于地震倒塌或者部分倒塌建筑時受到臺風的襲擊，那么后果不堪設想。因此如何預防復合災害，在震災復興規(guī)劃和實施修復事業(yè)中也是不能忽視的課題。

　　2.巨大城市東京的防災城市規(guī)劃

　　關于東京的地震對策，在1988年曾經(jīng)?設想和關東大地震同等的M8級大地震，其結(jié)果是制定了《南關東地域震災應急對策活動要領》。1992年又設想發(fā)生M7級大地震制定了《南關東地域直下地震對策大綱》。1998年制定了《南關東地域震災應急對策活動要領》及《南關東直下地震對策大綱》。但是今年有關地震的研究表明，關東正下方發(fā)生地震的事態(tài)逐漸明朗，因此與之配套的需要修訂以前的各種綱要、考慮防災的具體細節(jié)，根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)盡可能制定更為詳細的對策。鑒于上述情況，2003年中央防災會議決定設置“首都直下地震對策專門調(diào)查會”（簡稱專門調(diào)查會），2003年9召開了第一次專門調(diào)查會議，從日本的經(jīng)濟、社會、行政等諸中樞職能綜合規(guī)劃的視點重新探討了首都正下方地震對策。

　　專門調(diào)查會為了了解東京正下方地震的狀況，成立了地震調(diào)查工作組，研究了東京正下方地震的想像圖，而且預測了發(fā)生地震時的直接和間接受害，明確了首都地域地震防災的課題及其國家戰(zhàn)略。2005年7月中央防災會議提交了《首都直下地震對策大綱》。

　　這個大綱分為三章：
　　第一章　確保首都中樞機能的持續(xù)性；
　　第二章　巨大災害的對應；
　　第三章　對策的有效推進。

　　在第一章中主要研究了：
　?。?）首都的中樞職能；
　?。?）目標：在發(fā)生災害后保證3天之內(nèi)的應急對策活動期，應該保證活動期的連續(xù)性；
　?。?）對策：對東京中樞機關來說建筑的抗震、備用設施的充實、事業(yè)繼續(xù)規(guī)劃（BCP）的策劃和實行；對基本建設者等來說要考慮設施的多重化、抗震化和優(yōu)先復舊問題。

　　第二章中論述了：
　　（1）推進有計劃的及早的預防對策；
　　（2）大量的避難者、暫時無法歸宅者的對應；
　?。?）提高地域防災能力，提高企業(yè)防災能力；
　?。?）確立廣域防災體系；
　?。?）復舊與復興對策。
　　在各個部分中詳細分為若干方面，如（1）中有：建筑物的抗震化、火災對策、生存線和基礎設施的確保對策。

　　第三章中有：
　?。?）推進廣泛合作的抗震對策；
　?。?）展開國民運動。

　　在整個大綱中反映了從硬件和軟件兩個方面應戰(zhàn)地震災害的實質(zhì)內(nèi)容。

　　從硬件的角度來看：進行“防災城市設計·街區(qū)設計”，強化建筑物的抗震化/不燃化以及設置阻止火勢蔓延地帶和公園廣場等?？拐鸺庸毯头阑鹗钦馂膶Σ叩幕A，是發(fā)生地震的一種應急措施。在東京，如何降低覆蓋都心?副都心的高密度木結(jié)構建筑街區(qū)的受害程度，這畢竟是對應來自東京地下地震的關鍵問題。為了減輕災害，在密集街區(qū)設置阻止火勢蔓延地帶和公園廣場等。同時，充分發(fā)揮防災訓練中學會的急救技術需要一定的空間，為此建設街道和廣場以及配備有防災裝置的街道，保證受災地的道路不被瓦礫堵塞十分重要。在密集型的街道中的防災設計應該在受災后提供可供全面實施救助活動和滅火活動的空間。這種整頓可以使自身的受害降低，被稱為狹義的“防災城市設計·街區(qū)設計”。都市的基礎設施的整備將推進建設整然的街區(qū)，快速完成每一個住宅再建、街區(qū)復興等城市設計和街區(qū)設計，這是應戰(zhàn)來自首都正下方地震的基本課題。
　　從軟件的角度來看：建立地域合作組織，地震后經(jīng)?過人為的努力減輕受害損失。在阪神·淡路大震災時，最大限度地從倒塌的建筑中救出受害者的是當?shù)氐木用?；在火災的初期控制火勢蔓延，縮小受害區(qū)域的也是當?shù)鼐用?。在避難所建立互助的地方組織是直接減少災后相關死亡的重要環(huán)節(jié)。這樣的組織的創(chuàng)建也是“防災城市設計·街區(qū)設計”的目標。在街區(qū)中如果有居民自己的組織，家庭的“自宅中的減災”就更富有意義。

　　這樣的街區(qū)空間的設計和可以充分進行防災活動的組織建設就是“防災城市設計”。

　　從防災預算中也能夠看出近年日本防災的情況。中顯示了占一般預算的百分比，雖然沒有特別明顯的變化（1995年阪神·淡路大地震除外），而防災預算額的絕對值在不斷增加。根據(jù)內(nèi)閣府《我國的災害對策》(2003年)2001年的防災預算是3兆日元，占一般預算總額的5％。防災預算中包括了科學技術的研究、災害預防、國土保全、災害復舊四個方面。其中以國土保全的比例最大，震災復興的預算則視受害情況而定，占第二位。災害預防雖然處于第三位，但是保持一個穩(wěn)定的并且呈增長趨勢的情況?？茖W技術研究雖然不能和上述三者相比，但是被列為四項之一，說明對防災研究的重視。

　　3.對于中國今后防災事業(yè)的感想

　　中國正在進行大規(guī)模的建設，在這樣的背景下更需要重視街區(qū)規(guī)劃和城市規(guī)劃中的防災問題。從這個意義上說，這次的大地震將成為中國城市防災工作的轉(zhuǎn)折點。

　　首先應該強化防災研究和教育。日本是著名的自然災害多發(fā)國家，所以客觀上造成了重視地震研究的事實，從明治時代就已開始研究地震問題。長期以來積累了一定的研究經(jīng)驗。表3為現(xiàn)在正在進行的有關防災的重點研究領域。1995年阪神·淡路（神戶·大阪）大地震后日本開始在建筑和城市規(guī)劃專業(yè)的課程中開設了“防災”課程，培養(yǎng)將來有志于城市防災工作的年輕人。

　　在中國目前有關防災的教育和研究還不能說已經(jīng)充分展開。在這方面有豐富的研究內(nèi)容。

　　第二，制定防災規(guī)劃，健全防災體制。今后應該詳細探討中國的震災復興的全過程。設計好從震災到準備迎?接下一次有可能發(fā)生的地震的各個環(huán)節(jié)。美國聯(lián)邦政府緊急事態(tài)管理廳(FEMA)制定了災害對應環(huán)體系(Disaster Life Cycle),即:災害發(fā)生(Disaster)災害對應（Response）復舊復興（Recovery）抑制被害(Mitigation)減輕風險(Risk Reduction)防災(Prevention)備戰(zhàn)(Preparedness)下一次地震（Disaser）。其中日本也基本采用同樣的體系。這個體系可以為中國所借鑒。

　　第三，注意從硬件和軟件兩個方面提高防災實力。這次汶川地震中大量房屋倒塌，給人民生命財產(chǎn)帶來嚴重的危害，今后應該強化硬件的抗災能力。在軟件方面，這次地震中中國人民顯示堅強的力量，非常令人欽佩。這種人間的力量還應該保持可持續(xù)的態(tài)勢，并且納入防災規(guī)劃中，以便在緊急時刻有效地發(fā)揮軟件的職能。

　　附:
　　1.災害發(fā)生(Disaster)。
　　2.災害對應（Response）:災害發(fā)生之后為了將害減小到最低水平進行的救命、救助、滅火等應急措施。
　　3.復舊復興（Recovery）:災害發(fā)生后數(shù)月或數(shù)年間，對供電、供水、供氣等公共服務設施的復原，臨時住宅的建設,基礎設施整備,對受災者的援助。包括文化遺產(chǎn)修復。
　　4.抑制被害(Mitigation):這是緊急事態(tài)管理的基礎。建設中考慮建筑物抗震、抗洪。變更建筑基準以保證能夠抗震、抗風。
　　5.減輕風險(Risk Reduction):根據(jù)現(xiàn)有的災害的經(jīng)驗,為了減輕災害的危險性,對法規(guī)、建筑基準、保險進行修正、規(guī)劃、準備。
　　6.防災(Prevention):為了減少風險、各個公共機關、關聯(lián)團體根據(jù)已經(jīng)制定的法規(guī)、規(guī)劃進行具體的防災規(guī)劃、手冊編制。
　　7.備戰(zhàn)(Preparedness):為了在發(fā)生災害時能夠立刻做出應變判斷進行防災訓練、儲備、設備強化，減輕災害損失。
　　8.下一次地震((Disaster)。

　　參考文獻：
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　　（5）日本城市規(guī)劃學會.城市規(guī)劃[R]．2007.

　　作者簡介：

　　東京大學工學博士。曾在清華大學任訪問學者，
　　日本慶應大學環(huán)境情報學部教員，現(xiàn)為東京大學生產(chǎn)技術研究所研究員，
　　西南交通大學建筑學院客座教授，2006年9月開始任天津大學特聘教授。
　　專業(yè)為都市保全規(guī)劃，文化遺產(chǎn)保護。