西方現(xiàn)代城市規(guī)劃模式變遷

[摘　要]　在解析現(xiàn)代城市規(guī)劃產(chǎn)生與發(fā)展歷史背景的基礎(chǔ)上，闡述了西方現(xiàn)代城市規(guī)劃模式的演變過程。
[關(guān)鍵詞]　城市規(guī)劃；現(xiàn)代城市規(guī)劃；城市規(guī)劃模式
一　序言
　　現(xiàn)代城市規(guī)劃孕育于19世紀，成長于20世紀。市場失靈是現(xiàn)代城市規(guī)劃誕生的基礎(chǔ)，理性與科學(xué)是現(xiàn)代城市規(guī)劃職業(yè)化的依據(jù)。理性的綜合城市規(guī)劃模式主導(dǎo)了20世紀前50—60年的城市規(guī)劃實踐，并在大蕭條時期和戰(zhàn)后凱恩斯國家干預(yù)主義盛行時期達到了高潮。此間，綜合城市規(guī)劃的權(quán)力和范圍在規(guī)劃實踐中不斷擴張，使得規(guī)劃在很大程度上取代了市場對空間配置的作用，最終導(dǎo)致由市場失敗轉(zhuǎn)化為規(guī)劃失敗。60年代后，政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)以及社會學(xué)領(lǐng)域的新自由主義和市民社會思潮的逐步興起，復(fù)雜科學(xué)中有關(guān)系統(tǒng)的復(fù)雜性和演化過程的不確定性思想的確立，為人們剖析傳統(tǒng)的理性的綜合城市規(guī)劃模式，構(gòu)建新的城市規(guī)劃模式準備了條件。此間，人們在批判傳統(tǒng)的理性的綜合城市規(guī)劃模式的同時，逐步建立了漸進主義規(guī)劃模式(incrementalplanningmodel)、倡導(dǎo)規(guī)劃模式(advocacyplanningmodel)、戰(zhàn)略規(guī)劃模式(strategicplanningmodel)、激進—結(jié)構(gòu)規(guī)劃模式(critical—structuralplanningmodel)、營銷規(guī)劃模式(marketingplanningmodel)、生態(tài)規(guī)劃模式(ecologicalplanningmodel)等基于有限理性的更加適應(yīng)市場需要的新的城市規(guī)劃模式。同時，綜合規(guī)劃模式在實踐中不斷地修正與發(fā)展，使得現(xiàn)代城市規(guī)劃模式呈出多元化格局。規(guī)劃的權(quán)力重心逐步向城市基層社區(qū)轉(zhuǎn)移，政府、非政府組織、市民團體以及開發(fā)商之間的談判與交易制度逐步引入規(guī)劃領(lǐng)域，以應(yīng)對多變的市場，提高城市規(guī)劃的有效性。  
二　理性的綜合城市規(guī)劃模式及綜合城市規(guī)劃的失敗
　　綜合規(guī)劃模式誕生于19世紀末、20世紀初，盛行于20世紀前60年，分別在大蕭條時期和戰(zhàn)后的一二十年內(nèi)迎來了兩個鼎盛時期。
1.綜合城市規(guī)劃模式
　　綜合城市規(guī)劃的核心思想是“理性”。綜合規(guī)劃的理性首先表現(xiàn)在決策的程序上，即采用先確定目標、定義問題，然后尋找解決問題的多種方案，并對各種方案進行評估，最后得出解決問題的最佳方案。其次，表現(xiàn)在思考問題的方法上，即在解決特定問題時要考慮與其有關(guān)的方方面面，也即是采用“綜合”的方法。再次，理性隱含了“規(guī)劃師價值中立”，即規(guī)劃師利用專業(yè)化的科學(xué)知識，制定規(guī)劃方案，規(guī)劃師不對特定的社會階層負責(zé)，規(guī)劃師代表的是“公共利益”。
　　綜合規(guī)劃具有三個特點。第一，它是物質(zhì)規(guī)劃。綜合規(guī)劃主要通過指導(dǎo)城市空間的發(fā)展，來得到廣泛的社會目標。第二，綜合性。綜合性一方面體現(xiàn)在它是一個完整的城市的規(guī)劃，不只是考慮城市社區(qū)的一個部分；另一方面指它包括城市的土地利用、住房、交通、公用事業(yè)、娛樂等方面，而且更關(guān)注這些方面的綜合協(xié)調(diào)。第三，長期性。綜合規(guī)劃一般都是五年以上的規(guī)劃，甚至是20年、30年的規(guī)劃。
2.綜合城市規(guī)劃權(quán)力的擴張以及綜合城市規(guī)劃的失敗
　　綜合城市規(guī)劃經(jīng)過兩次世界大戰(zhàn)后至60年代，已經(jīng)發(fā)展成比較宏大的理論體系和工作方法。規(guī)劃的方法從靜態(tài)發(fā)展到動態(tài)的互動過程；規(guī)劃的范圍從土地利用，擴展到經(jīng)濟、社會、管理，甚至政治等領(lǐng)域；規(guī)劃的深度向微觀和宏觀兩個層次擴展；規(guī)劃的空間范圍也從城市擴展到區(qū)域，乃至國家；規(guī)劃的時間維度也從過去的終極的發(fā)展藍圖模式，發(fā)展到動態(tài)的適時監(jiān)控的規(guī)劃模式；規(guī)劃的價值取向從美學(xué)價值，擴展到功能價值、社會價值以及經(jīng)濟價值；規(guī)劃的維度從土地利用，發(fā)展到經(jīng)濟、社會以及管理的維度，并建立了從地方到區(qū)域、中央的龐大的規(guī)劃官僚體系。隨著綜合規(guī)劃權(quán)力和范圍的擴張，規(guī)劃逐步取代了市場對空間配置的作用。同時，規(guī)劃失敗現(xiàn)象也凸現(xiàn)出來。
　　由于強調(diào)規(guī)劃的理性和綜合性，從規(guī)劃調(diào)查，到規(guī)劃研究、規(guī)劃編制、規(guī)劃的公共審查，直至規(guī)劃的批準，是一個“長耗時”的過程。在英格蘭，規(guī)劃編制的平均耗時約五年半。規(guī)劃編制的“復(fù)雜性”與“長耗時性”使得地方社區(qū)對規(guī)劃失去了信心。由于規(guī)劃從中觀的城市空間向宏觀和微觀兩個層次縱深發(fā)展，并發(fā)展了一套規(guī)模龐大的以規(guī)劃項目審批與審查為主要工作內(nèi)容的規(guī)劃官僚體系，使得規(guī)劃喪失了靈活性，難以應(yīng)對瞬息萬變的市場。在實踐中，由于規(guī)劃師和規(guī)劃部門本身并不掌握實施宏大的綜合規(guī)劃的資源，規(guī)劃經(jīng)常與掌握開發(fā)資源的開發(fā)商之間脫節(jié)，規(guī)劃的“資源約束”使得綜合規(guī)劃難以有效地執(zhí)行，這加劇了人們對規(guī)劃的不信任。由于綜合規(guī)劃涉及許多垂直的和水平的相關(guān)部門，“協(xié)調(diào)失敗”是規(guī)劃工作的常見現(xiàn)象。此外，規(guī)劃師在改造城市物質(zhì)環(huán)境中也暴露出許多不盡人意的地方，功能分區(qū)不僅沒有解決城市問題，而且增加了城市通勤，喪失了社區(qū)的多樣性。20世紀60年代后，學(xué)者們的反規(guī)劃呼聲也越來越高，雅克布(janeja—cobs)反對傳統(tǒng)的理性的綜合規(guī)劃方法，主張建立一種自我批評的和漸進主義的規(guī)劃方法；查爾斯(princecharles)譴責(zé)現(xiàn)代城市規(guī)劃毀掉了傳統(tǒng)的城市社區(qū)，代之沒有靈魂的、機械的城市環(huán)境；后現(xiàn)代主義者文丘里指出“我寧愿要世世代代相傳的東西，也不要經(jīng)過設(shè)計的”。
三　20世紀60年代之后現(xiàn)代城市規(guī)劃模式的多元化  
　　在20世紀60年代后，規(guī)劃學(xué)者們在批判傳統(tǒng)的理性的綜合城市規(guī)劃模式的同時，試圖去建立新的規(guī)劃模式，形成了諸如漸進主義規(guī)劃模式、倡導(dǎo)規(guī)劃模式、戰(zhàn)略規(guī)劃模式、激進—結(jié)構(gòu)規(guī)劃模式、營銷規(guī)劃模式、生態(tài)規(guī)劃模式等新興城市規(guī)劃模式，使得現(xiàn)代城市規(guī)劃模式呈現(xiàn)出多元化的格局。新興的規(guī)劃模式大多拋棄了傳統(tǒng)規(guī)劃模式中的“理性”以及規(guī)劃師“價值中立”的假設(shè)，更加關(guān)注規(guī)劃過程中所涉及到的多元化利益主體之間的沖突和協(xié)調(diào)以及利益主體與規(guī)劃有效實施之間的關(guān)系。[NextPage]
1.漸進主義規(guī)劃模式
　　雖然，林達布羅姆(CHARLESE.LINDBLOM)在20世紀60年代以前就提出了“漸進主義”的思想，但人們真正認識到它的價值卻是60年代以后的事。漸進主義規(guī)劃模式在許多方面與綜合規(guī)劃模式是針鋒相對的。林達布羅姆認為遠景的規(guī)劃政策不可能被一次制定出來，政策的制定過程是一個不斷逼近人們想要得到的目標的制定和再制定的連續(xù)過程，同時，規(guī)劃政策的制定也不是一個一貫地追求一個不變目標的過程，規(guī)劃政策是不連續(xù)的，因為人們想要得到的目標會在實踐中不斷變化，政策的方向經(jīng)常被調(diào)整。他用一個連續(xù)漸進的方法替代烏托邦式的一次性社會變革方式，認為政策的制定過程是一個“試錯”過程，是一個不斷探索前進的過程。漸進主義規(guī)劃不像理性的綜合城市規(guī)劃那樣考慮長遠的目標，而是通過連續(xù)的有限比較的方法，把規(guī)劃決策從近期推向遠期。不難看出，漸進主義規(guī)劃實際上否定了綜合規(guī)劃的理性的決策過程。  
　　他認為由于受到規(guī)劃師自身知識的約束以及可動員的社會資源的束縛，現(xiàn)實世界中的規(guī)劃師不可能在規(guī)劃時考慮所有相關(guān)領(lǐng)域的問題，規(guī)劃的目標和規(guī)劃實現(xiàn)的手段(資源)也是不可分的，規(guī)劃師應(yīng)該更多地考慮對社會進行漸進的改良，而不是試圖像激進政治家一樣去進行大規(guī)模的城市社會變革。不難看出，漸進主義規(guī)劃實際上否定了綜合規(guī)劃中“綜合”的可能性。
　　他認為社會存在多元化的利益群體，且社會利益群體之間的沖突是可以調(diào)和的，并認為通過利益群體之間的相互調(diào)整能夠得到合理的規(guī)劃決策方案。他認為在不確定的環(huán)境里，我們經(jīng)常處于多種利益群體以及多變的消費者需求的壓力之中，我們只有在彼此同意作出一致行動的基礎(chǔ)上采取行動，我們的行動才會有效，有效的政策往往是與我們過去的實踐偏離不遠的小步驟變遷的政策，因為只有這樣的政策才能在沖突多變的環(huán)境中獲得一致性的行動。不難看出，漸進主義規(guī)劃，不像綜合規(guī)劃那樣強調(diào)“價值中立”，而重視多元化的利益主體。
　　漸進主義用務(wù)實的態(tài)度來處理現(xiàn)實問題，它拋棄了綜合規(guī)劃中對所有可能選擇的方案進行綜合分析和比較的企圖，而考慮到時間和資源的約束，代之以現(xiàn)實的有限的有意義的規(guī)劃方案。漸進主義為規(guī)劃決策的非正式形式敞開了大門，如果現(xiàn)實中正式的規(guī)則和管制失效，非正式的協(xié)商過程可以發(fā)揮重要的作用。
2.多元主義與倡導(dǎo)規(guī)劃模式
　　多元主義者認為現(xiàn)實社會中存在著大量的處于相互競爭的利益主體，并且在某些范圍內(nèi)的競爭是不可調(diào)和的。從這種角度來看，所有的公共建設(shè)項目都會產(chǎn)生利益獲得者和利益損失者。并且通常這些損失者是社會的弱勢群體。
　　倡導(dǎo)規(guī)劃模式產(chǎn)生于20世紀60年代中葉，以大衛(wèi)多夫(PAULDAVIDOOF)為代表，倡導(dǎo)規(guī)劃師從多元主義視角出發(fā)，認為城市規(guī)劃體現(xiàn)了社會權(quán)利的分配，規(guī)劃要體現(xiàn)廣泛的社會利益群體的利益，不僅要體現(xiàn)有能力參與政治競爭與交易的利益群體的利益，而且要體現(xiàn)被排斥在政治競爭與交易過程之外的弱勢群體的利益。規(guī)劃師要成為社會弱勢群體的守護者。
　　倡導(dǎo)規(guī)劃模式拋棄了理性的綜合城市規(guī)劃中“價值中立”的觀點，認為規(guī)劃師要充分考慮他的客戶，要特別關(guān)注社會弱勢群體。倡導(dǎo)規(guī)劃不同于傳統(tǒng)的理性的綜合城市規(guī)劃，規(guī)劃師要清楚分析相關(guān)的利益群體，把規(guī)劃看作一個政治過程，而不是一個純粹的科學(xué)的理性過程。
3.戰(zhàn)略規(guī)劃模式
　　戰(zhàn)略規(guī)劃起源于20世紀60年代的私營部門，到了80年代，西方的許多公共部門逐步引入了私營部門的規(guī)劃方法。
　　戰(zhàn)略規(guī)劃模式不認為人們有對城市進行綜合全面分析的能力，也不認為人們能夠找到最佳的規(guī)劃方案。戰(zhàn)略規(guī)劃模式可以采用系統(tǒng)的觀點，但是如果現(xiàn)實中不具備對城市進行系統(tǒng)全面分析的資源，也并不妨礙規(guī)劃政策的制定。戰(zhàn)略規(guī)劃模式并不信任人們有進行長期未來預(yù)測的能力，因為在很多方面人們是不能預(yù)測的。因此，人們就有必要對特定的事件和問題做出快速響應(yīng)。與理性的綜合規(guī)劃相比，戰(zhàn)略規(guī)劃不是一個終極的規(guī)劃，它總是部分的和有選擇的。
　　哈佛政策模型給戰(zhàn)略規(guī)劃提供了一個很好的分析框架，這就是為學(xué)術(shù)界所熟悉的SWOT分析。它一方面研究城市的“優(yōu)勢”和“劣勢”，另一方面研究城市所處的環(huán)境給城市帶來的“機遇”和“威脅”。SWOT分析更加重視城市的狀態(tài)，而不關(guān)注城市與環(huán)境之間系統(tǒng)的、全面的復(fù)雜關(guān)系。
　　戰(zhàn)略規(guī)劃的編制通常采取以下七個步驟：環(huán)境分析；選擇關(guān)鍵問題；確定總體使命或目標；進行內(nèi)部和外部的分析；制定每個關(guān)鍵問題的目標和戰(zhàn)略；制定戰(zhàn)略行動的執(zhí)行計劃；分析政策的實施環(huán)境，監(jiān)控政策的實施，并及時調(diào)整政策。[NextPage]
　　戰(zhàn)略規(guī)劃與綜合理性規(guī)劃的不同點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，它是以行動和結(jié)果為導(dǎo)向，要對環(huán)境作出快速響應(yīng)。戰(zhàn)略規(guī)劃的輔助決策信息是在對環(huán)境進行快速檢索后的重要的范圍較小的數(shù)量較少的信息，而不是理性綜合規(guī)劃模式所依據(jù)的對現(xiàn)狀進行詳細調(diào)研后的海量輔助決策信息。第二，強調(diào)規(guī)劃參與主體的多元化。戰(zhàn)略規(guī)劃不強調(diào)社區(qū)參與民眾的數(shù)量，而強調(diào)參與主體的多元化，要求有對執(zhí)行規(guī)劃決策有重要影響的私營企業(yè)家、公私合作關(guān)系的企業(yè)主等投資者、有選擇的社區(qū)利益代表者參與規(guī)劃的決策過程。第三，重視競爭行為。傳統(tǒng)規(guī)劃模式認為競爭有害于社區(qū)的經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，戰(zhàn)略規(guī)劃模式把競爭視為經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，并且從規(guī)劃策略上培育和保護地區(qū)之間的競爭。第四，重視社區(qū)的自身優(yōu)勢和劣勢以及外部環(huán)境給社區(qū)帶來的機遇和威脅。
4.激進—結(jié)構(gòu)規(guī)劃模式
　　激進—結(jié)構(gòu)規(guī)劃是建立在社會沖突理論的基礎(chǔ)上的，激進—結(jié)構(gòu)主義規(guī)劃模式認為，雖然倡導(dǎo)規(guī)劃模式認識到社會中存在多種利益群體之間的權(quán)力競爭，但是它忽略了這種競爭的本質(zhì)是階級之間的競爭，是資本與勞動之間的競爭。由于在資本與勞動之間發(fā)生沖突的過程中，政府往往偏袒資方，因此，資本與勞動之間的沖突，又常常轉(zhuǎn)化為勞方與政府之間的沖突。激進—結(jié)構(gòu)規(guī)劃理論關(guān)心隱含在城市規(guī)劃背后的社會權(quán)力分配問題，認為規(guī)劃不是一個簡單的職業(yè)技術(shù)活動，在其背后隱含了權(quán)力和社會利益的分配，規(guī)劃師應(yīng)學(xué)會充當(dāng)政治家的角色，并且代表利益被剝奪階層的利益與社會的政治和經(jīng)濟組織建立合伙關(guān)系。規(guī)劃不應(yīng)該是漸進的，應(yīng)該采用較為根本的激進的變革方式，才能從根本上解決城市社會的現(xiàn)存問題。  
5.城市營銷與營銷規(guī)劃
　　艾施沃斯(c.j.ashwoah)認為城市營銷是依據(jù)既定的目標，開發(fā)與消費者需求相一致的城市活動，追求城市的社會、經(jīng)濟效益的最大化的過程。營銷規(guī)劃模式認為城市可以產(chǎn)品化，可把城市看作產(chǎn)品或產(chǎn)品組合，并在競爭性市場中對城市產(chǎn)品進行定位。城市產(chǎn)品包括兩重含義：一方面指一個完整城市，它的形態(tài)結(jié)構(gòu)、功能、活動、大氣，甚至是蘊涵其中的象征性的價值構(gòu)成一個完整的獨特的城市實體；另一方面指一個城市特定地方的特別的服務(wù)、設(shè)施和屬性。
　　營銷規(guī)劃模式程序的起點是市場調(diào)研，包括對現(xiàn)存的消費市場和城市設(shè)施供給結(jié)構(gòu)的調(diào)查；其次是構(gòu)建城市發(fā)展目標和規(guī)劃的戰(zhàn)略政策；第三步是決定地理營銷組合，至少要包括促銷措施、空間功能措施、組織措施和財政措施；第四步是實施規(guī)劃政策，并對規(guī)劃政策實施的效果進行監(jiān)控與評估。營銷規(guī)劃的起點和終點都是城市的消費者。
　　營銷規(guī)劃模式不同于倡導(dǎo)規(guī)劃和激進規(guī)劃模式，前者更加強調(diào)目標人群的需求和市場競爭，而后者強調(diào)利益主體之間的競爭與協(xié)調(diào)。營銷規(guī)劃模式不僅涉及到空間功能的戰(zhàn)略組織，而且涉及到空間的促進。營銷規(guī)劃也不同于傳統(tǒng)的綜合規(guī)劃模式，傳統(tǒng)的綜合規(guī)劃模式是以“供給”為導(dǎo)向的，而營銷規(guī)劃模式中城市活動的開發(fā)是以需求為導(dǎo)向的，強調(diào)城市設(shè)施和活動的開發(fā)要以現(xiàn)實的和潛在的消費者的需求為依據(jù)，通過目標市場來連接城市的供給與需求。
6.生態(tài)規(guī)劃模式
　　把生態(tài)思想納入現(xiàn)代城市規(guī)劃，可以追溯到利奧波德(aldoleopold)、芒福德(lewismumford)以及麥克凱(mackaye)這些20世紀60年代以前的現(xiàn)代城市規(guī)劃思想家。但是，生態(tài)規(guī)劃模式的體系化是20世紀60年代之后的事，其中美國景園建筑師麥克哈格(ianlennoxmcharg)對生態(tài)規(guī)劃模式的建立作出了巨大貢獻。
　　麥克哈格認為“區(qū)域是被一定規(guī)則和時間支配的可被理解的生物物理和社會過程，我們可以清楚地認識任何人類特定的土地利用方式的機會和約柬，通過調(diào)查研究我們可以揭示它的最合適的區(qū)位和過程”。斯坦(fredericksteiner)把生物物理過程和社會文化信息作為土地利用決策的機會和約束，認為生態(tài)規(guī)劃方法是“通過系統(tǒng)分析地方的生物物理和社會文化的交互作用，來決定特定土地利用的最佳區(qū)位的過程”。生態(tài)因子疊加成為規(guī)劃分析的重要手段。
　　斯坦把生態(tài)規(guī)劃模式總結(jié)為11個相互關(guān)聯(lián)的步驟。第一步是在人地交互作用過程的機遇和約束中提出問題；第二步是確立目標；第三、第四步是分別從宏觀和微觀兩個尺度對地區(qū)的生物物理過程和社會文化過程進行分析；第五步結(jié)合第一、二兩步提出的問題和目標，進行詳細的研究；第六步是形成規(guī)劃理念和相關(guān)的比較方案；第七步是形成規(guī)劃的總體方案；第八步是向民眾解釋規(guī)劃方案；第九步是針對相關(guān)特定尺度的空間進行詳細設(shè)計；第十步是實施規(guī)劃；第十一步是進行規(guī)劃管理。此外，生態(tài)規(guī)劃模式把民眾參與以及對民眾的教育作為一條主線貫穿在規(guī)劃的全部過程中。