對美國城市規(guī)劃的認(rèn)識與思考

　　作者手記：2004年作者參加了由中組部組織的、在美國舉辦的第二期城市規(guī)劃與信息化專題研究班。第一階段在斯坦福大學(xué)商學(xué)院學(xué)習(xí)兩周，第二階段用10天時間考察了舊金山、圣何塞、紐約、芝加哥、波特蘭、西雅圖和檀香山等城市的規(guī)劃和市政建設(shè)，對美國的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理有了更深層次的了解。

　　美國城市規(guī)劃已有100多年的歷史，目前已形成比較完善的體系，城市規(guī)劃在城市建設(shè)和城市發(fā)展中起到了卓有成效的調(diào)控和引導(dǎo)作用。面臨新世紀(jì)挑戰(zhàn)，城市規(guī)劃和建設(shè)無論從理論上，還是在實踐中，都需要繼續(xù)創(chuàng)新和發(fā)展。

　　作為一個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國、人口大國和高度城市化及現(xiàn)代化的國家，美國走過的路，無論是成功的經(jīng)驗，還是失敗的教訓(xùn)，對我國今后的城市規(guī)劃和建設(shè)都有很強(qiáng)的借鑒作用。

城市蔓延帶來的困惑

　　城市是經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)，是社會文明的窗口。美國城市眾多，大約有35000多個城市，大小各異，星羅棋布，其中很多城市都很有影響力，如紐約、舊金山、芝加哥等；城市化程度高，居住在城市中的人口已超過80％；城市現(xiàn)代化水平高，設(shè)施配套，功能齊全，建筑精良，環(huán)境優(yōu)美。一般大中城市都是國家或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心、文化中心和交通中心。如：紐約是美國最大的金融、商業(yè)、貿(mào)易和文化中心，擁有全美最大的海港，紐約市中心的曼哈頓集中了美國金融、商業(yè)精粹，著名大學(xué)、博物館和著名建筑；芝加哥的工業(yè)、商業(yè)均很發(fā)達(dá)，是全國鐵路、空運最大的樞紐，有近百所大專院校；舊金山是美麗的海濱城市，三面環(huán)海，氣候宜人，是著名的旅游城市和港口城市，工業(yè)、科技發(fā)達(dá)，規(guī)劃建設(shè)超前。

　　20世紀(jì)后期，美國開始面臨城市蔓延問題。從1970年起，美國郊區(qū)人口就超過了中心城區(qū)的人口，逐步形成了多中心的大都市區(qū)，城市的不斷發(fā)展和蔓延，使城市之間的聯(lián)系更加密切，逐步形成了城市群、城市連綿區(qū)。如美國比較著名的四大城市連綿區(qū)：東部紐約，西部洛杉磯、舊金山，北部芝加哥，南部休斯敦，同時也出現(xiàn)了較富裕的郊區(qū)和較貧窮的中心城區(qū)。

　　城市的蔓延在促進(jìn)城市間聯(lián)動發(fā)展的同時，也帶來了一些始料不及的后果。顯而易見的弊端是低層低密度住宅沿公路向城區(qū)之外蔓延，大量森林、農(nóng)田、空地被占用，既浪費了土地，又危害了環(huán)境；人們距市中心區(qū)越來越遠(yuǎn)，工作地與居住地的距離越來越遠(yuǎn)，對私家汽車的依賴性越來越強(qiáng)，在無端消耗時間的同時，也使能源消耗呈大幅增長的趨勢；許多城市中心區(qū)因此變得蕭條，老城區(qū)破舊，設(shè)施得不到更新，商業(yè)服務(wù)、文化教育、休閑娛樂的優(yōu)勢得不到很好的發(fā)揮；個人住宅和新居住區(qū)過于分散，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，商業(yè)服務(wù)、文化教育等設(shè)施難以配套，居民彼此隔離，生活很不方便。

　　由于美國國家體制的原因，城市之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)邦和州對城市規(guī)劃調(diào)控能力較弱。比如，各個城市主要從自身角度制定規(guī)劃，為提升城市競爭力，難免造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費和過度競爭。在城市群、城市帶加速形成，城市之間的聯(lián)系日益密切的形勢下，宏觀協(xié)調(diào)就顯得非常重要。城市內(nèi)部各利益主體維權(quán)意識強(qiáng)，加之土地私有化，當(dāng)利益激烈沖突、關(guān)系緊張時，規(guī)劃往往難以實施。如舊金山灣區(qū)有一片200公頃的舊工業(yè)區(qū)，為改造重建，花費了30年的時間反復(fù)商討、協(xié)調(diào)，效率過分低下。

用規(guī)劃之手控制城市蔓延

　　針對發(fā)達(dá)國家許多城市出現(xiàn)的“空心城”或城市無限制蔓延的現(xiàn)實，各國政府以及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、地理學(xué)和規(guī)劃學(xué)界，都提出了一些新的城市管理對策，如英國通過設(shè)置“綠帶”來限制城市的擴(kuò)展和小城鎮(zhèn)的集中連片，德國創(chuàng)建了“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論，美國提出了開發(fā)管理概念之后，又提出了“新都市主義”、“理性發(fā)展”和“城市發(fā)展邊界主義”等理念。

　　所謂理性發(fā)展指的是綜合規(guī)劃為手段，對社區(qū)進(jìn)行管理、規(guī)劃、發(fā)展、復(fù)興和建設(shè)，以實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、健康、住房和交通等各方面的共同協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)更為緊湊的城市發(fā)展格局。具體到土地而言，就是通過加強(qiáng)土地利用規(guī)劃，確定城市發(fā)展邊界，提高城區(qū)建筑密度，實現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，復(fù)興現(xiàn)有城區(qū)，保護(hù)自然界動植物和基本農(nóng)田。

　　理性發(fā)展作為一種與市場機(jī)制相對應(yīng)的政府宏觀調(diào)控職能，主要是通過法律、財政、金融、稅收等手段對城市開發(fā)和城市土地利用的過程與模式進(jìn)行管理，以控制城市蔓延，提高現(xiàn)有城市用地的使用效率，實現(xiàn)城市的理性發(fā)展。理性發(fā)展強(qiáng)調(diào)環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)有社區(qū)的改造和對現(xiàn)有設(shè)施的利用，強(qiáng)調(diào)生活品質(zhì)與發(fā)展的聯(lián)系，提倡一種較為緊湊、集中、高效的發(fā)展模式，人文的、優(yōu)美的、經(jīng)濟(jì)上有活力的、有特性的、可持續(xù)的是理性發(fā)展的五個基本特征。

　　城市蔓延問題已引起美國政府和社會各界的廣泛關(guān)注，正在制定法規(guī)，采取措施，尋求控制蔓延和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的對策。城市規(guī)劃管理的法規(guī)非常具體，強(qiáng)制性要求非常嚴(yán)格，如對建筑高度、退紅線尺度、建筑綠化等都有明確規(guī)定；城市規(guī)劃管理立法比較完善——以州立法為主，城市制定實施細(xì)則；城市規(guī)劃以城市政府為主體，聯(lián)邦政府、州政府協(xié)調(diào)指導(dǎo)；有專門的規(guī)劃、決策和管理機(jī)制——規(guī)劃委員會、規(guī)劃局；根據(jù)時間的長短和重點的不同編制長遠(yuǎn)規(guī)劃、中期規(guī)劃和近期規(guī)劃；無論何種規(guī)劃，都包含有強(qiáng)制性和選擇性內(nèi)容，使得規(guī)劃既具有權(quán)威性，又具有一定的靈活性；編制規(guī)劃時廣泛征求市民的意見，增強(qiáng)公眾對規(guī)劃的參與和了解；規(guī)劃編制超前，規(guī)劃研究詳細(xì)，規(guī)劃技術(shù)水平比較高；規(guī)劃具有連續(xù)性，修改規(guī)劃要按程序進(jìn)行；實施規(guī)劃有嚴(yán)格的審批程序，經(jīng)許可后方能建設(shè)。未經(jīng)許可進(jìn)行建設(shè)的視為違法，要嚴(yán)格查處。

城市規(guī)劃作用凸顯

　　隨著城市的快速發(fā)展，城市間的經(jīng)濟(jì)交往和融合，城市規(guī)劃所起的作用就日漸凸顯。

　　確定城市及社區(qū)發(fā)展目標(biāo)，引導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境改善；制定城市發(fā)展規(guī)劃方案，安排城市各項設(shè)施建設(shè)；協(xié)調(diào)影響城市發(fā)展的各項事業(yè)，為各部門及社團(tuán)提供技術(shù)服務(wù)。執(zhí)行土地使用的管制，高效地利用土地資源；通過合理的規(guī)劃、有序的建設(shè)和完善的管理，使土地增值、城市增值，增強(qiáng)活力和吸引力。城市總體規(guī)劃——防止局部發(fā)展對全局的影響和破壞，突出預(yù)防性；控制性詳規(guī)——指導(dǎo)和調(diào)控各項建設(shè)，具有很強(qiáng)的約束性；重視控制性規(guī)劃和城市設(shè)計，體現(xiàn)規(guī)劃的約束性和指導(dǎo)性；為適應(yīng)發(fā)展的需要，規(guī)劃思想不斷創(chuàng)新。區(qū)域綜合和經(jīng)營管理的思想豐富了城市規(guī)劃的理論和實踐。區(qū)域綜合的思想就是把城市與區(qū)域有機(jī)結(jié)合起來，城市政府不僅從城市本身，而且也從區(qū)域的層面考慮規(guī)劃發(fā)展。城市與區(qū)域一體化，對于推進(jìn)城市群、城市密集帶的協(xié)調(diào)發(fā)展是十分有益的；經(jīng)營管理的思想主要體現(xiàn)在盡可能地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，挖掘城市的潛力，增加城市政府的財政收入；指導(dǎo)衛(wèi)星城鎮(zhèn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)之間由綠帶隔離，由道路連接；美國大市區(qū)都包括周圍眾多的衛(wèi)生城鎮(zhèn)，如：紐約大市區(qū)包括周鄰26個縣鎮(zhèn)，洛磯包括80多個縣鎮(zhèn)，波特蘭本市人口50萬人，而大區(qū)人口150萬。

　　交通規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，優(yōu)先予以考慮；路網(wǎng)密布，街區(qū)大多呈現(xiàn)方格網(wǎng)狀，間距在500米之內(nèi)，主次干道和支路合理搭配；道路占地較多，一般城市道路面積占城區(qū)面積的20％以上，多的達(dá)到30％；城區(qū)車行干道一般為雙向4-6車道，道路除了方便車行之外，也充分照顧到人的步行，人行道盡可能寬且有綠樹遮蔭。道路設(shè)施齊全，停車場較多，排水設(shè)施完善；公共交通發(fā)達(dá)，政府從政策和資金上給予支持，體現(xiàn)了公交優(yōu)先；公共交通呈多樣化、網(wǎng)絡(luò)化，地鐵、輕軌、公汽換乘方便，采用一票制、一卡通；波特蘭市50萬人，有700輛公共汽車、170輛輕軌車，45％的人常用公交；適合人居住，公交要方便，發(fā)展公共交通，刺激經(jīng)濟(jì)增長和人口聚集。

　　公園、綠地的安排是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容，占據(jù)突出位置。波特蘭市有200多個完整的公園綠地，占該市土地面積的13％，檀香山綠化率超過60％；對各個單位、有住宅的家庭都有綠化的要求，負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任；體現(xiàn)植物多樣性，植物品種多，大樹多，花、草、樹木和諧搭配；注意保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，相當(dāng)一部分公園呈自然狀態(tài)；注重美化，舊金山規(guī)定沿街建筑必須每年粉刷一次，保證清新亮麗；路燈造型樸實大方，亮燈率高，高大建筑和中心街區(qū)夜景燈光亮麗多彩；綠化、美化、亮化的和諧統(tǒng)一，使城市充滿生機(jī)和活力。

　　保護(hù)歷史街區(qū)，紐約曼哈頓、舊金山等城市的歷史街區(qū)不僅保護(hù)完好，而且不斷修繕，展示昔日的輝煌；保護(hù)優(yōu)秀建筑，圣何塞市在舊城重建中，為保護(hù)一座1920年的賓館建筑，花巨資平移了200多米；保護(hù)文化特色，城市因歷史和民族各異，既有歐洲特色，也有墨西哥、中國、日本等風(fēng)情，體現(xiàn)了文化的多樣性；保護(hù)自然環(huán)境，波特蘭市有100多個公園綠地處于自然和原始狀況，芝加哥密歇根湖畔自然風(fēng)光和CBD城市景觀交相輝映。

明智發(fā)展——走可持續(xù)發(fā)展之路

　　明智的發(fā)展，也可稱為科學(xué)發(fā)展，針對城市蔓延提出的一整套城市發(fā)展原則，并在美國廣泛運用；明智發(fā)展的原則可概括為：

　　1.城市有限的對外擴(kuò)張，甚至劃定城市邊界；2.鼓勵高密度發(fā)展，適當(dāng)縮小街區(qū)，使人們可以步行到達(dá)不同的地方；3.土地混合使用，尤其適用于商業(yè)中心區(qū)，減少單一使用區(qū)；4.大力發(fā)展公共交通，控制私車旅游增長，鼓勵選擇其他交通工具；5.重建老商業(yè)區(qū)和社區(qū)，舊城重建已成為美國許多城市的重點行動；6.保護(hù)沒有建筑物的空地，包括保護(hù)森林、牧場、自然景觀和重點環(huán)境區(qū)域；7.進(jìn)一步推廣經(jīng)濟(jì)適用房，并鼓勵不同收入階層的人們在同一生活區(qū)域內(nèi)居住。

　　城市設(shè)立重建局，專門負(fù)責(zé)舊城改造重建工作；舊城重建的目標(biāo)，提升中心城區(qū)的功能和價值，增強(qiáng)活力和吸引力；統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)片開發(fā)、配套建設(shè)，突出混合功能，特別注重辦公和住宅建設(shè)，使更多的人居住、工作在中心城區(qū)；發(fā)展公共交通，搞好商業(yè)和文化設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，使居民生活更方便舒適；舊城重建中注意傳統(tǒng)街區(qū)和優(yōu)秀建筑的保護(hù)和利用，美國各城市中近代優(yōu)秀建筑均保存完好，成為歷史文化的見證；聯(lián)邦政府、州政府在資金上給予支持，吸引社會資金參與重建，資助經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)。

借助“他山之石”遏制無序擴(kuò)張

　　在工業(yè)化、城市化對中國土地資源產(chǎn)生越來越大壓力的情況下，中國正著手啟動新一輪城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。新一輪規(guī)劃應(yīng)充分借鑒國際上的“理性發(fā)展”理念，通過規(guī)劃調(diào)控和土地市場監(jiān)控解決城市無序擴(kuò)張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問題。

　　20世紀(jì)80年代以來，針對我國經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展過程中出現(xiàn)的建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張過快、耕地大量減少和環(huán)境惡化等情況，我國先后組織開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實施工作。城市總體規(guī)劃也相應(yīng)進(jìn)行了修編和完善。目前，我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人居環(huán)境建設(shè)對城市空間和土地資源管理提出新挑戰(zhàn)。城市規(guī)劃作為重要的調(diào)控手段將發(fā)揮日益重要的作用。在新的規(guī)劃中，應(yīng)積極吸取美國等發(fā)達(dá)國家在實踐中總結(jié)的理性發(fā)展理念，如統(tǒng)籌新區(qū)開發(fā)和老區(qū)提升，合理確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、人居環(huán)境的空間布局，控制城市向外擴(kuò)張的規(guī)模、保護(hù)基本農(nóng)田、合理高效持續(xù)利用土地。推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，積極發(fā)展公共交通，保護(hù)和發(fā)展歷史文化，努力改善人居環(huán)境等。

作者簡介
楊魯豫　山東省濟(jì)南市市委副書記、副市長