對城市近期建設(shè)規(guī)劃的思考與探索

　一、背景

到目前為止，全國的大中城市都基本完成了新一輪城市總體規(guī)劃的修編和審批工作，正處于通過近期建設(shè)規(guī)劃組織實施的階段；而對于上世紀90年代中后期就已經(jīng)完成總體規(guī)劃修編工作的部分城市，第一個近期建設(shè)規(guī)劃的時限已到，正相繼進入第二個近期建設(shè)規(guī)劃階段。在以往總體規(guī)劃的編制過程中，不少城市對于分階段的近期建設(shè)規(guī)劃的作用往往認識不足；當總體規(guī)劃確定的第一個近期建設(shè)規(guī)劃年限過后（即總體規(guī)劃實施5年以后），也不再組織編制下一階段的近期建設(shè)規(guī)劃，這使得相應(yīng)時期城市建設(shè)的內(nèi)容和總體規(guī)劃后10～15年的實施步驟得不到合理安排，也不利于城市建設(shè)按總體規(guī)劃的發(fā)展目標逐步推進。

最近，國務(wù)院九部委在貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》精神的文件中，要求各級城市人民政府將制定和實施近期建設(shè)規(guī)劃作為當前的一項主要工作內(nèi)容。建設(shè)部在《關(guān)于制定近期建設(shè)規(guī)劃的意見》中進一步明確指出：近期建設(shè)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分，是實施總體規(guī)劃的時序安排和近期建設(shè)項目安排的依據(jù)。這表明，國家主管部門已經(jīng)將近期建設(shè)規(guī)劃作為強化城市總體規(guī)劃的“剛度”的一個有效手段，以提高城市規(guī)劃在城市建設(shè)決策與協(xié)調(diào)中的地位，這對廣大規(guī)劃從業(yè)人員而言無疑是一大幸事。但近期建設(shè)規(guī)劃究竟應(yīng)該怎樣做才能達到上述目標要求，卻是我們面臨的重要問題。

二、深圳開展近期建設(shè)規(guī)劃的實踐

（一）工作組織與運作程序

《深圳市城市總體規(guī)劃（1996～2010）》（以下簡稱96《總規(guī)》）是于1996年完成，2000年由國務(wù)院審批通過的。事實上，自96《總規(guī)》完成后，我們就開始探討總體規(guī)劃的實施跟蹤與分階段跟進的問題，并開展了關(guān)于城市總體規(guī)劃實施政策的理論研究，為進一步探索近期建設(shè)規(guī)劃的編制方法和運作程序做好了理論準備。96《總規(guī)》的第一個近期建設(shè)規(guī)劃的時限是2000年，我們從1999年起就結(jié)合“十五”計劃的編制，開始策劃《深圳市城市總體規(guī)劃的檢討與對策》的工作，并于2000年底正式展開。該項工作的主要出發(fā)點有兩個，一是配合深圳市“十五”計劃的實施，制定“十五”期間深圳的城市建設(shè)計劃；二是對96《總規(guī)》實施五年來的效果進行全面的檢討，并提出今后五年的建設(shè)安排，實際上就是編制96《總規(guī)》的第二個近期建設(shè)規(guī)劃（2001～2005）。

由于96《總規(guī)》第二個近期建設(shè)規(guī)劃的時限與深圳市“十五”計劃正好吻合，兩者的協(xié)調(diào)和結(jié)合就顯得十分重要，將直接影響規(guī)劃和計劃最終的實施效果。正因為如此，我們此次工作的組織方式上，完全改變了以往規(guī)劃部門關(guān)起門來做規(guī)劃的傳統(tǒng)，采取了一種主動開放式的工作方式。首先投入大量時間和精力與計劃部門、各職能部門以及各區(qū)、鎮(zhèn)政府進行了充分的交流和溝通，較為全面地了解了各部門和各級政府在“十五”期間的發(fā)展意圖、投資計劃、項目安排以及對于城市用地和設(shè)施方面的需求；之后將這些計劃與需求在城市空間上進行落實和協(xié)調(diào)，將用地和設(shè)施等空間資源進行合理分配和平衡，在此基礎(chǔ)上依據(jù)城市空間整體和長遠發(fā)展的要求提出必要的補充、修正和完善，最后再將研究的結(jié)果反饋給各部門和各級政府，以求在重要問題上能夠達成共識，使得規(guī)劃能夠得到他們的理解和支持，避免了過去規(guī)劃成為孤家寡人、自彈自唱的尷尬局面。這為強化規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)職能、使之最終成為各部門和各級政府共同行動的綱領(lǐng)并能夠付諸實施打下了一個良好基礎(chǔ)。

（二）具體做法

此項工作我們主要從以下幾個方面展開。

1、對96《總規(guī)》實施情況的檢討與評價

首先，我們對過去五年總體規(guī)劃的實施情況進行全面客觀的檢討與評價，具體內(nèi)容包括：（1）對政府決策的作用；（2）實施績效及評價；（3）總規(guī)實施中偏差出現(xiàn)的原因；（4）在下一個近期規(guī)劃中需改進和加強的方面。

2、對“十五”計劃進行落實、整合、補充和完善

之后，我們在與計劃部門、其他各職能部門和各級政府充分溝通與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，將市、區(qū)與各部門“十五”計劃中確定的重大建設(shè)項目在城市空間布局中進行合理安排，并提出項目調(diào)整、補充和完善的意見，保證重大設(shè)施項目建設(shè)在公共投資方面能夠形成合力，在引導(dǎo)城市發(fā)展方向上發(fā)揮更重要的作用。

3、今后五至十年的城市發(fā)展策略的制定

在做好用地布局和項目安排的同時，還對今后五年甚至更長時期的城市發(fā)展策略進行研究，針對深圳外部發(fā)展環(huán)境與機遇、自身發(fā)展趨勢與制約等因素，從產(chǎn)業(yè)布局、城市空間拓展與重構(gòu)、推進城市化、生態(tài)保護、區(qū)域合作等八個方面提出了未來五年的建設(shè)策略。

4、重點發(fā)展地區(qū)與重大建設(shè)項目的確定

依據(jù)城市發(fā)展的階段性目標和建設(shè)時序，選擇了規(guī)劃期內(nèi)的重點發(fā)展地區(qū)，分為策略增長地區(qū)、策略改善地區(qū)和生態(tài)培育地區(qū)三種類型，分別采取不同的發(fā)展對策。在此基礎(chǔ)上，針對未來五年的建設(shè)安排，建立了近期建設(shè)項目庫，包括近5年需要建設(shè)的文化、教育、醫(yī)療、體育等重要的公共服務(wù)設(shè)施項目、重要的交通設(shè)施項目和重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目。另外，著眼于深圳城市的長遠發(fā)展需求，我們還特別提出了包括區(qū)域性物流中心、鐵路客運始發(fā)站和軌道網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的若干對城市發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義的重大項目。

5、規(guī)劃實施機制和政策保障措施的建立

為保障規(guī)劃的實施，我們著重探討了將總體規(guī)劃轉(zhuǎn)化為政策的具體的、可操作手段，力求使政策研究與實際運作相結(jié)合，使規(guī)劃所確立的政策在政府各職能部門、機構(gòu)和經(jīng)濟實體發(fā)展的政策中得到全面體現(xiàn)。我們提出了保證近期規(guī)劃實施的政策建議，包括人口政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、交通政策、住房政策、環(huán)境政策、城市建設(shè)投融資政策和稅收政策等。

（三）實施效果

經(jīng)過一年多的努力，此項工作已基本完成，目前已經(jīng)進入上報審批的程序中。但我們從一開始就不僅僅只是將這項工作作為一個規(guī)劃成果來完成的，而是視作一個規(guī)劃的過程。因此在工作開展的過程中，我們就多次將階段性規(guī)劃成果向市政府進行了匯報，同時也保持了與其他部門的緊密聯(lián)系和交流溝通，并加強了規(guī)劃的宣傳力度，從而使此項工作得到社會各界的廣泛關(guān)注，在社會上產(chǎn)生了較強的影響力。這些影響包括：

1、對政府決策的影響和參考作用

規(guī)劃中提出的一些重要思路都得到市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定和評價，規(guī)劃中提出的部分建議已經(jīng)納入到政府最近做出的一些重大舉措中，如特區(qū)外衛(wèi)星新城的建設(shè)、軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進程的加快、前海物流中心的啟動等。隨著規(guī)劃完成最后的審批并轉(zhuǎn)化為政府文件下發(fā)到各部門和各級政府，可以預(yù)見，該規(guī)劃必將成為政府決策的重要依據(jù)，在指導(dǎo)全市的城市建設(shè)中發(fā)揮更重要的作用。

2、對相關(guān)部門的專項規(guī)劃以及下層次規(guī)劃的指導(dǎo)作用

由于規(guī)劃過程中與相關(guān)部門進行了充分溝通，交通部門、城管部門以及文教體衛(wèi)等部門在編制各自的行業(yè)或?qū)ｍ椧?guī)劃時，都將我們在規(guī)劃中提出的總體思路有機地結(jié)合進去；對于規(guī)劃中提出的一些重大項目建議，如鐵路客運中心等，已經(jīng)相繼展開了深入研究和策劃；至于由規(guī)劃部門主管的次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等下層次規(guī)劃，則都根據(jù)近期建設(shè)規(guī)劃提出的總體思路進行了相應(yīng)的調(diào)整。

3、得到社會公眾的廣泛關(guān)注

由于規(guī)劃過程中高度重視公眾參與，規(guī)劃確定的城市整體發(fā)展策略和一些重大建設(shè)項目，如衛(wèi)星城建設(shè)、軌道網(wǎng)絡(luò)、海岸線開發(fā)等，都通過公開展示以及報紙、電視或互聯(lián)網(wǎng)等媒體手段向社會發(fā)布并征詢意見，從而得到社會公眾的極大關(guān)注，一方面收集了很多好的建議和意見，另一方面也擴大了城市規(guī)劃的影響，使得老百姓更加關(guān)注城市的發(fā)展，也更加理解和支持城市規(guī)劃。

三、對近期建設(shè)規(guī)劃的思考和認識

作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分，近期建設(shè)規(guī)劃對總體規(guī)劃實施和城市建設(shè)的有序開展具有重要作用。結(jié)合深圳開展此項工作的體會，我們提出對近期建設(shè)規(guī)劃工作的一些思考和認識，希望能夠?qū)φ谶M行或?qū)⒁_展此項工作的城市有所啟發(fā)。

（一） 近期規(guī)劃做什么

我們認為，除了必須滿足國家主管部門的規(guī)定和要求外，近期建設(shè)規(guī)劃的工作內(nèi)容至少還應(yīng)包括以下幾個方面：

1、全面檢討總體規(guī)劃的實施情況

對于許多城市而言，目前正在進行或即將開展的近期建設(shè)規(guī)劃屬于總體規(guī)劃實施的第二個近期建設(shè)規(guī)劃，對總體規(guī)劃本身及第一個五年的實施情況進行檢討是至關(guān)重要的。一方面，應(yīng)對總體規(guī)劃實施績效進行評價，特別是找出實施中存在的問題；另一方面，在快速城市化進期，五年的變化是很大的，需要對發(fā)展環(huán)境和形勢進行重新分析，作為制定城市近期發(fā)展策略和具體建設(shè)計劃的依據(jù)。

2、立足現(xiàn)狀，切實解決當前城市發(fā)展面臨的突出問題

總體規(guī)劃的年限有15至20年，規(guī)劃設(shè)定的往往是城市發(fā)展的遠期目標，偏重于理想化。而過去近期規(guī)劃的編制方法往往是在這種理想化目標的基礎(chǔ)上，按時間序列簡單地倒推或采用階段分解法，將20年的規(guī)劃裁減一塊就成了近期規(guī)劃的內(nèi)容。這樣的規(guī)劃由于不是從現(xiàn)狀出發(fā)去對今后五年的建設(shè)進行時序安排，對于近期城市開發(fā)建設(shè)往往缺乏現(xiàn)實指導(dǎo)意義。因此，近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)改變以往過于注重遠期目標的工作方法，立足現(xiàn)狀，針對當前城市發(fā)展面臨的突出問題提出對策。

3、重點研究近期城市發(fā)展策略，對原有規(guī)劃進行必要的調(diào)整和修正

在經(jīng)濟全球化和國家大力推進城市化的政策背景下，五年對于一個城市的發(fā)展并不是一個很短的周期。城市總體規(guī)劃實施五年后，城市發(fā)展的環(huán)境與五年前都可能大不相同。因此，編制第二個五年的近期建設(shè)規(guī)劃，必須對城市面臨的許多重大問題重新進行思考和分析研究，對五年前所確立的城市發(fā)展目標和策略進行必要的調(diào)整，而不僅僅是局部的微調(diào)或細節(jié)的深化。面對市場經(jīng)濟條件下變幻莫測的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境和激烈的城市競爭，近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)注重近期城市發(fā)展策略的研究，針對城市發(fā)展新的形勢與條件，對城市發(fā)展方向與策略有一個總體把握，在此框架下再確定具體的用地布局與項目安排。

4、在空間上整合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃確定的各類建設(shè)項目

目前在政府各部門中，綜合協(xié)調(diào)功能最強的仍然是計劃部門；由計劃部門牽頭制定的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”（下簡稱“計劃”）在城市發(fā)展重大問題的決策以及投資計劃安排方面，其作用力和影響力也遠高于城市總體規(guī)劃，這種格局在短期內(nèi)難以有根本性改變?！坝媱潯币晕迥隇橹芷?，與近期建設(shè)規(guī)劃周期一致；而且在包括深圳在內(nèi)的許多城市，“計劃”與規(guī)劃的年限也正好吻合，這就為兩者的結(jié)合提供了一個良好的工作平臺。從某種意義上說，近期建設(shè)規(guī)劃可以作為與“計劃”相配套的“城市建設(shè)五年計劃”，與“計劃”同步編制，互相補充協(xié)調(diào)。近期建設(shè)規(guī)劃的一個重要內(nèi)容，就是要將“計劃”確定的重大建設(shè)項目在“城市建設(shè)”這個平臺上進行整合，在城市空間布局中進行合理安排，并提出項目調(diào)整、補充和完善的意見，保證重大設(shè)施項目建設(shè)在公共投資方面能夠形成合力，在引導(dǎo)城市發(fā)展方向上發(fā)揮更重要的作用。

5、確定重點發(fā)展地區(qū)，策劃和安排重大建設(shè)項目

要使政府公共投資真正能夠形成合力，發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，拉動經(jīng)濟增長，必須從城市經(jīng)營角度出發(fā)，確定近期城市發(fā)展的重點地區(qū)；與此同時，要對那些對于城市長遠發(fā)展具有重大影響的建設(shè)項目進行策劃和安排。

確定重點發(fā)展地區(qū)是近期建設(shè)規(guī)劃的工作重點，同時也是體現(xiàn)總體規(guī)劃效用的重要方面。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃往往很少考慮時間的因素，在實施的過程中尤其是如此，結(jié)果出現(xiàn)了很多遍地開花式的、飛地式的開發(fā)建設(shè)。這些分散無序的投資方式既形不成規(guī)模，也出不了形象；既達不到重點建設(shè)的目的，又造成同類設(shè)施重復(fù)建設(shè)，經(jīng)濟效益低下。城市近期建設(shè)規(guī)劃的一個重要功能就是要確定城市總體規(guī)劃實施的先后秩序，要保證新建一片，就要建成一片，收益一片。

政府投資的重大建設(shè)項目，是城市政府通過財政和實體開發(fā)建設(shè)的手段影響城市開發(fā)和城市布局結(jié)構(gòu)的重要方法，城市規(guī)劃實際上是通過一個個項目的建設(shè)逐步實施的。因此，近期建設(shè)規(guī)劃的工作重點，應(yīng)當是在確定城市建設(shè)用地布局的基礎(chǔ)上，提出城市近期用地項目和建設(shè)項目，明確這些項目的規(guī)模、建設(shè)方式、投資估算、籌資方式、實施時序等方面的要求。對于那些對城市發(fā)展可能造成重大影響的項目，還必須對其開發(fā)運作過程、經(jīng)營方式進行周密的策劃和仔細安排，才能避免政府投資失敗。只有這樣，才能夠適應(yīng)城市建設(shè)投資多元化的需要，便于規(guī)劃管理部門和建設(shè)主體在項目建設(shè)中進行雙向選擇，避免城市建設(shè)的盲目性和隨意性。

6、提出規(guī)劃實施的政策建議

近期建設(shè)規(guī)劃本身的性質(zhì)就應(yīng)當是城市政策的總體綱要，是關(guān)于城市近期發(fā)展的政策陳述；近期建設(shè)規(guī)劃的編制，也并非僅僅是城市規(guī)劃部門的工作，而是政府部門的實際操作，是政府行政和政策的依據(jù)，提出規(guī)劃實施政策應(yīng)是近期建設(shè)規(guī)劃工作的一項內(nèi)容。保障規(guī)劃實施的政策體系，應(yīng)由人口政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、交通政策、住房政策、環(huán)境政策、城市建設(shè)投融資政策和稅收政策等組成；另外，根據(jù)城市發(fā)展中出現(xiàn)的突出問題，還應(yīng)當制定具體的政策。在規(guī)劃成果形式上，要以政策陳述為主要內(nèi)容，所完成的文本應(yīng)當是城市未來發(fā)展過程中所建議的政策框架，圖、表等只是這些政策文本的說明。

（二）近期規(guī)劃怎么做

近期建設(shè)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分，首先要從指導(dǎo)思想上明確其工作目標和定位，就是要實現(xiàn)總體規(guī)劃對城市建設(shè)引導(dǎo)和控制雙重作用機制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，既要體現(xiàn)政府對城市發(fā)展的宏觀調(diào)控功能，也要充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)配置功能。近期規(guī)劃的引導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在通過對政府公共投資項目的策劃和安排以及相關(guān)政策的制定，引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向；而規(guī)劃的控制作用則表現(xiàn)在，針對市場行為建立環(huán)境等方面的準入制度，維護城市發(fā)展的整體利益，減少市場運行的外部性。

其次，近期建設(shè)規(guī)劃在編制方法與組織方式上，應(yīng)逐步實現(xiàn)規(guī)范化、程序化和制度化。我們認為，近期建設(shè)規(guī)劃可按下面所示的工作框圖展開。

（三）近期規(guī)劃怎么用

城市規(guī)劃并非是單靠規(guī)劃部門來實施的，而是由城市的各個部門來共同運作的；尤其是作為城市總體規(guī)劃組成部分的近期建設(shè)規(guī)劃，就更加需要依靠社會各個組成要素之間的相互協(xié)同作用。要使近期建設(shè)規(guī)劃真正能夠發(fā)揮對城市建設(shè)活動的綜合協(xié)調(diào)功能，必須從以下幾個方面努力：

1、將規(guī)劃成果轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)性和操作性很強的政府文件。

盡管從理論上說，城市總體規(guī)劃的法律地位要高于“十五”計劃之類的政府文件，但事實上它的綜合協(xié)調(diào)功能和對城市資源的配置能力仍不及政府文件那樣有效?；谶@一現(xiàn)實，近期建設(shè)規(guī)劃的成果不應(yīng)只作為專業(yè)部門的技術(shù)報告，還應(yīng)將規(guī)劃成果轉(zhuǎn)化為操作性很強的政府文件，才能真正成為政府及其各部門統(tǒng)一行動綱領(lǐng)。在規(guī)劃程序上，應(yīng)當符合基本的政策決定程序，并且與城市行政、立法和執(zhí)法程序及其要求相結(jié)合。

2、建立城市建設(shè)的項目庫并完善規(guī)劃跟蹤機制

要將近期建設(shè)規(guī)劃提出的建設(shè)項目進行進一步深化，明確這些項目的規(guī)模、建設(shè)方式、投資估算、籌資方式、實施時序等方面的要求，建立近五年城市建設(shè)的項目庫，并對實施情況進行跟蹤反饋，根據(jù)變化隨時進行調(diào)整修正，使得政府對于目前進行的和下一步將開展的項目做到心中有數(shù)。

3、建立建設(shè)項目審批的協(xié)調(diào)機制

未列入近期建設(shè)規(guī)劃項目庫的項目一般情況下不予審批，這樣才能避免多頭審批、政出多門的現(xiàn)象，有助于形成城市各部門在發(fā)展政策方面的協(xié)調(diào)、在城市資源的使用上的協(xié)調(diào)、在城市公共資金分配上的協(xié)調(diào)以及在城市重大建設(shè)項目的確定和安排序列上的協(xié)調(diào)等。

4、建立規(guī)劃執(zhí)行的責任追究機制

近期建設(shè)規(guī)劃所規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)成為每年建設(shè)部檢查城市規(guī)劃建設(shè)工作情況時對照審查的重要依據(jù)。凡是違反近期規(guī)劃的項目，不僅要停止建設(shè)，而且要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員的責任。

5、組織編制城市建設(shè)的年度計劃或規(guī)劃年度報告

在城市快速發(fā)展的背景下，以五年為周期的近期建設(shè)規(guī)劃要對頭一、兩年的城市建設(shè)活動安排進行較為周密的策劃安排尚有可能性，但要對后四、五年的城市建設(shè)進行安排并保證其科學(xué)合理性，既無必要，也不可能。因此，要真正建立起城市總體規(guī)劃的動態(tài)管理和滾動調(diào)校機制，引導(dǎo)城市建設(shè)合理有序的進行，僅靠編制以五年為周期的近期建設(shè)規(guī)劃是不夠的。我們認為，應(yīng)該在近期建設(shè)規(guī)劃完成后，加強對規(guī)劃實施的跟蹤與反饋，在此基礎(chǔ)上組織編制城市建設(shè)的年度計劃或城市規(guī)劃年度報告（即年度的“城市規(guī)劃白皮書”），這對城市建設(shè)具有更重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

作者簡介
王富海 陳宏軍 鄒兵 施源 　深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院