韓國新城建設與行政中心遷移

一、韓國新城建設

1. 建設背景

1962年，韓國借鑒美國區(qū)劃體系，頒布了第一個《城市規(guī)劃法》。同年，韓國中央政府開始了第一個五年經濟發(fā)展計劃。該計劃直接推動了勞動密集型產業(yè)的發(fā)展，導致大量的農村人口涌入城市地區(qū)。到20世紀60年代末，首爾人口從不足300萬發(fā)展到了500萬?？焖俚娜丝谠鲩L引發(fā)了城市的無序蔓延，致使住房狀況惡化及基礎設施嚴重不足，整個城市呈現(xiàn)出失控的局面。同一時期，韓國其他城市也出現(xiàn)了類似的情況。由此，如何控制城市蔓延、保護農業(yè)耕地免遭侵蝕成為了韓國政府亟待解決的問題。韓國從1960年代開始，至今已建設了25個新城，其中14個建在首都圈，11個分布在其它地區(qū)。

韓國新城分布概覽

綠帶政策：韓國政府1971年制定的《韓國全國總體空間規(guī)劃(1972-1981)》提出：降低人口和工業(yè)向首都集聚的速度；阻止城市蔓延和城市之間連片發(fā)展；減少空氣和水污染；保護自然環(huán)境；提供休閑空間；保護國家安全。該政策被稱為綠帶政策，是1971年的城市規(guī)劃法修改內容的“限制開發(fā)地區(qū)”(RDZ)的延伸概念，嚴格限制城市周邊開發(fā)。直到1999綠帶改革政策對14個城市的綠帶邊界進行了調整，包括首爾在內的7個大城市的部分綠帶土地將被用于城市建設，對于保留的綠帶區(qū)域內的土地開發(fā)活動仍將嚴格控制。在保護綠帶內的自然資源的同時，采取各種措施來扶持保留綠帶區(qū)域內的居民和業(yè)主，并予以補償。

首爾綠帶

2. 首爾都市圈規(guī)劃

1980年代韓國面臨嚴重的住房短缺，同時住宅市場的投機現(xiàn)象嚴重。韓國制定了大量政策和措施來控制首爾的過速增長，但都沒有收到預期效果，首爾人口呈現(xiàn)爆炸性地增長。韓國政府認為這種增長會帶來社會和政治的不穩(wěn)定，從而著手首爾的新城開發(fā)計劃。1989年韓國頒布首爾的新城政策，6年間共建成5座新城（盆唐、一山、坪村、中洞和山本），50平方公里的土地上容納了126萬人，超出了規(guī)劃預期人口10萬人。

根據(jù)到首爾市中心的距離和進行規(guī)劃建設的年份對新城進行了劃分, 將韓國新城的發(fā)展分為4個階段。

自1960年代其韓國新城大致共經歷了四個階段，基本上是每十年一個階段。第一階段（1962-1971）可以看作是主要以解決首爾的工業(yè)化導致城市人口過度集中引起的居住問題為目標的新城規(guī)劃建設時期，如蔚山、浦港等。第二階段(1973-1980)可看作是以發(fā)展區(qū)域增長中心型新城為主要目標的建設時期，如龜尾、麗川、東海和新濟州。這一時期可看作是為解決大城市問題的衛(wèi)星城規(guī)劃建設時期。韓國制定第二次國土綜合開發(fā)計劃后，其戰(zhàn)略重點放在了建構國土的多核構造、抑制首爾和釜山兩大城市的蔓延上，因此第三階段（1983-1989）沒有新建增長中心型的新城，而是出現(xiàn)了大量居住型衛(wèi)星城。到90年代中期，韓國作為中等發(fā)達國家,經濟進入比較穩(wěn)定的發(fā)展，城市的投資建設也漸漸活躍起來，同時在韓國也出現(xiàn)了類似發(fā)達國家的大城市問題。為了疏解首都的政治、行政等公共權力，解決人口壓力，從源頭上切斷區(qū)域不均衡發(fā)展的機制，遷都的呼聲越來越多。中間歷經重重波折和爭議，2006年12月韓國最終確定新建行政首都名稱為世宗市，并于2007年7月開始工程建設。

3. 經驗借鑒

• 新城的功能具有自足性特征，吸引中心城人口；

• 積極推動土地征收與供給計劃的立法和政策，推動一級市場開發(fā)；

• 融資方式多元化，多方機構與政府合作經營模式；

• 新城規(guī)劃設計理念先進，注重空間環(huán)境的營造；

• 引入高科技，打造智能化綠色節(jié)能城市。

二、韓國行政中心遷移案例——世宗新城

世宗市鳥瞰

1 建設背景

韓國行政中心遷移是經歷漫長醞釀和爭論后抉擇的產物。世宗市位于忠清南道的東北部，面積465平方公里，現(xiàn)有常住人口12萬。1973年7月1日根據(jù)第6542號總統(tǒng)令的行政區(qū)域改編，由1個邑、6個面、106個洞里構成。2005年5月18日制定并公布“行政中心復合城市建設的特別法”。2006年12月1日確定行政都市名稱“世宗特別自治市”。2010年12月27日公布《關于裝置等特別法》（法律第10419號）。2012年7月1日世宗特別自治市行政區(qū)域正式劃定，由1個邑、9個面、14個洞編制組成（圖5）。

世宗特別自治市行政區(qū)域

韓國政府計劃投資22.5萬億韓元（約1285億人民幣），2030年將世宗市建成人口50萬的行政中心復合城市。根據(jù)“行政中心復合城市建設項目”，從2011年開始促進中央行政機關分階段遷至世宗。2010年12月《世宗特別自治市設立相關特別法》頒布，在2011年7月1日由中央直轄的自治團體——世宗特別自治市已開始運作。

2 新城規(guī)劃

復合型行政中心城市的開發(fā)規(guī)劃以城市成長的三個階段為基礎，每階段制定開發(fā)空間范圍，開發(fā)核心城市功能和配套居住區(qū)。第一階段從城市政策層面，集中投資于中央和地方行政、政府資助研究功能，建立公共交通主干道等城市發(fā)展的基礎設施。第二階段為城市成長階段，投資于大學和研究、醫(yī)療福利、高新產業(yè)等自足的城市功能，并完備基礎設施。第三階段為城市成熟階段，進一步完善基礎設施的建設?？紤]到世宗市的城市發(fā)展階段（短期城市雛形階段：2011-2015 年，中期城市成長階段：2016-2020 年，長期城市成熟階段：2012-2030 年），中長期的發(fā)展方案的時間范圍定為2011-2030 年（圖6、圖7）。發(fā)展方案將世宗市的管轄地區(qū)(465.23平方公里) 作為第一層次空間范圍，將與世宗市相鄰的5個市和郡（大田市、清州市、清原郡、天安市、公州市共計2890平方公里）作為第二層次空間范圍。

規(guī)劃建設之前的世宗市

世宗市計劃利用智能城市空間來設計未來城市形象，發(fā)掘及培育能反映行政和文化等要素的建設內容，尤其需要打造世宗市自身的文化形象，并找出能體現(xiàn)作為行政及科學功能中心的城市定位的地標化方案。其次，要打造能夠吸引國際優(yōu)秀研究人才的城市環(huán)境。建設具有國際水平的人才聚居園地，打造優(yōu)秀的國際化教育環(huán)境，為外籍人士提供醫(yī)療支援服務，建立良好人居環(huán)境。

區(qū)域層面中長期發(fā)展方案

此外，考慮到與工作地點的可達性，通過快速公交系統(tǒng)(BRT)、制定區(qū)域公交換乘優(yōu)惠政策等交通手段，來提高居住地區(qū)至功能地區(qū)間的可達性。然后，世宗市作為科技研發(fā)功能地區(qū)，需激活其配套產業(yè)。而為了實現(xiàn)這一點，世宗市應針對功能地區(qū)制定具體的發(fā)展計劃。將世宗市“科學商務廣場”與天安、清原功能地區(qū)相連，有機連接科技研發(fā)區(qū)各相關產業(yè)，力求發(fā)展成為聚集信息的中心地區(qū)。利用世宗市的國際交流功能，不斷擴展研究成果，積極支持大學、研究所及特色產業(yè)的發(fā)展。同時，在世宗市的大學內設立相關專業(yè)的教育課程以培養(yǎng)科學和商務的復合型專家。

世宗市管理體制

3 新城特點

1） 通過法律政策保障開發(fā)建設和土地利用
2） 以人為本的交通體系，特別關注交通弱勢群體
3） 建立和完善特別自治市綜合管理體制
4） 理念創(chuàng)新，通過環(huán)境設計提高城市安全感
5） 營建女性友好型城市