淺析國土規(guī)劃與耕地保護

   摘要：我國耕地保護形勢隨著經(jīng)濟社會持續(xù)較快發(fā)展而愈發(fā)嚴(yán)峻，究其原因，國土規(guī)劃長期缺位致使對耕地保護欠缺統(tǒng)籌考慮是一個重要因素。在未來較長一段時間內(nèi)，我國耕地保護形勢都不容樂觀，這就迫切需要在將要開展的新一輪國土規(guī)劃中將耕地保護列為重要研究課題和對象，旨在通過國土規(guī)劃的實施來促進分區(qū)管制和用途管制有效結(jié)合、統(tǒng)籌整合各類土地利用，以及構(gòu)建區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展和利益補償機制，確保既定耕地保護目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

    關(guān)鍵詞：耕地保護；國土規(guī)劃；中國

    改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會持續(xù)較快發(fā)展，我國各項建設(shè)呈全面鋪開之勢，加上提高經(jīng)濟效益和改善生態(tài)環(huán)境訴求逐漸上升，我國土地利用需求一直保持旺盛態(tài)勢。由于耕地用途的多宜性和數(shù)量的有限性，前述用地需求不可避免導(dǎo)致日益嚴(yán)重的耕地數(shù)量減少和質(zhì)量下降，并給國家糧食安全、經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)重隱患。作為國家或地區(qū)的長遠性指導(dǎo)決策計劃，國土規(guī)劃是以協(xié)調(diào)國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境為宗旨并按一定程序進行編制的國土開發(fā)整治方案，內(nèi)容涵括國土資源綜合開發(fā)、生產(chǎn)力合理布局、生態(tài)環(huán)境保護與整治等方面。因此，就國土規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)和我國當(dāng)前耕地資源利用所面臨形勢而言，加強耕地數(shù)量和質(zhì)量保護應(yīng)該成為我國新一輪國土規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，而國土規(guī)劃工作的順利開展也將極大促進耕地保護國策的切實貫徹。

    1.國土規(guī)劃缺失及對耕地保護的負(fù)面影響

    1.1 我國國土規(guī)劃長期缺位

    我國真正意義上的國土規(guī)劃工作可以追溯到上個世紀(jì)80年代初期，1981年中共中央書記處會議做出了“要把我們的國土整治好好管起來”的決定，并明確要求“要搞立法，搞規(guī)劃”。1982～84年間我國在京津唐、湖北宜昌等十多個地區(qū)開展了地區(qū)性國土規(guī)劃試點，1985～87年間還參照日本經(jīng)驗組織編制了《全國國土總體規(guī)劃綱要》（草案）。截至1993年，全國已有30個省（區(qū)、市）、223個地市以及640個縣先后編制了所轄行政區(qū)域的國土規(guī)劃。雖然上述國土規(guī)劃在一定程度上對指導(dǎo)全國及各地國土開發(fā)與整治、經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化起到了促進和保障作用，但是國土規(guī)劃編制和實施過程中暴露出的不足和缺陷，如國土規(guī)劃受計劃經(jīng)濟體制影響較大，以不同等級行政區(qū)為主體，指令性較強；國土規(guī)劃目標(biāo)過于具體，規(guī)劃指標(biāo)重數(shù)量輕效益，忽視對人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展間突出矛盾的針對性解決；國土規(guī)劃內(nèi)容大而全、小而全，重點不突出，部分地區(qū)成了國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃的翻版等，所有這些事實上限制了國土規(guī)劃應(yīng)有作用的發(fā)揮。1988年《全國國土總體規(guī)劃綱要》（草案）未獲國務(wù)院批準(zhǔn)通過，而在其他因素的共同作用下，地方各級政府組織編制的國土規(guī)劃也大多未得到切實執(zhí)行，并且國土規(guī)劃工作從20世紀(jì)90年代中期開始逐漸淡出人們的視線。1998年國務(wù)院政府機構(gòu)調(diào)整時，國土規(guī)劃職能被劃給了當(dāng)時新成立的國土資源部，而作為專業(yè)性較強的國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)保障部門，國土資源部組織開展國土規(guī)劃的條件一時并不具備，這就導(dǎo)致我國事實上長期缺少指導(dǎo)國土空間和資源環(huán)境科學(xué)開發(fā)、合理利用的綜合規(guī)劃。

    1.2 耕地保護缺乏統(tǒng)籌考慮

    雖然早在解放初期和20世紀(jì)50～60年代，中國政府就已在相關(guān)文件中強調(diào)過非農(nóng)建設(shè)盡量不要占用耕地，但保護耕地真正被關(guān)注仍是在改革開放以后。從我國耕地保護政策的發(fā)展歷程來看，雖然1978年以來不同時期的中央文件和國務(wù)院《政府工作報告》都對如何加強耕地保護做出了具體要求，土地管理部門更是頻繁發(fā)布通知和制定政策，但由于耕地保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、非農(nóng)建設(shè)之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，耕地保護效果總體上一直欠佳。在耕地保護意識開始覺醒的1978～85年間，雖然確保糧食安全仍是當(dāng)時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重點，但期間對推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高調(diào)要求一定程度上弱化了耕地保護的重要性；這一時期各項建設(shè)得到逐漸開展，而保證國家建設(shè)用地需求就常以犧牲耕地為代價，如1982年頒布的《國家建設(shè)征用土地條例》制定原則之一就是要“保證國家建設(shè)必需的土地”，并且明文規(guī)定“被征地社隊的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要”。

    在耕地保護政策制定起步的1986～97年間，城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村等各項建設(shè)全面鋪開，加上農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求更加顯化等因素，這一時期我國耕地保護壓力仍然較大，雖然1986 年制定的《土地管理法》明確要求“切實保護耕地”，但同時又強調(diào)必須“適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要”，并沒有從根本上揭示耕地保護與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系，耕地保護政策與其他政策的協(xié)調(diào)銜接困難開始凸顯。在我國耕地保護政策體系初建的1998～2003年間，重化工業(yè)比重不斷提高、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、固定資產(chǎn)投資率居高不下、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相繼提出、林業(yè)重點工程陸續(xù)啟動等因素共同推高的用地需求給耕地保護施加了強大壓力，雖然1998年成立的國土資源部設(shè)立了耕地保護等職能部門以統(tǒng)一管理耕地保護問題，但耕地保護政策與國家重大戰(zhàn)略的關(guān)系仍未厘清，而在國土開發(fā)格局缺少統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下各地因為片面追求經(jīng)濟增長還使得耕地保護政策在地方上的執(zhí)行嚴(yán)重變形走樣。由此可見，改革開放以來我國耕地保護形勢日趨嚴(yán)峻（如耕地面積從1996年的13003.92萬公頃急劇下降到2007年的12173.33萬公頃，短短十年時間凈減少6.39%），主要原因之一就是缺乏國土空間開發(fā)和土地資源利用的統(tǒng)籌考慮，而這正是國土規(guī)劃可以一顯身手的領(lǐng)域。2004年以來我國耕地保護政策體系漸趨健全和完善，但在實施過程中對于能有效統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展和非農(nóng)建設(shè)的綜合規(guī)劃的需求依然非常強烈。

    2.緩解耕地保護形勢需要借助于國土規(guī)劃

    2.1 未來耕地保護形勢總體上不容樂觀

    根據(jù)各方面的預(yù)測判斷，未來較長一段時間內(nèi)我國都將繼續(xù)保持經(jīng)濟社會較快發(fā)展勢頭，而這也意味著耕地保護可能會遭遇前所未有的嚴(yán)峻形勢，特別是在中央政府從確保國家糧食安全、經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定等角度劃出18億畝耕地“紅線”后更是如此。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，雖然從2005年起國家加強了對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)和控制，并初步遏制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成耕地資源過快減少的勢頭，但由于種植業(yè)生產(chǎn)比較效益較低的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以發(fā)生根本改變，加上確實存在一些不適宜繼續(xù)耕作而需轉(zhuǎn)作它用的耕地，因此，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地仍將繼續(xù)存在，并在一些極端情況下（如農(nóng)產(chǎn)品價格大幅下降等）可能出現(xiàn)反彈；在建設(shè)占用方面，由于我國當(dāng)前正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展關(guān)鍵時期、社會主義新農(nóng)村建設(shè)蓬勃開展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷掀起高潮，加上消費結(jié)構(gòu)調(diào)整升級加快導(dǎo)致娛樂休閑增加等，所有這些都加大了未來的建設(shè)用地需求。

    雖然隨著節(jié)約集約用地理念的普及和未利用地等建設(shè)用地新空間的不斷拓展，各類建設(shè)節(jié)地水平將逐漸提高而單位GDP所占用耕地數(shù)量則將不斷下降，但前述因素共同推高的建設(shè)用地需求仍將占用相當(dāng)數(shù)量的耕地資源；在生態(tài)建設(shè)方面，雖然2007年8月國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》對先前退耕還林規(guī)劃進行了調(diào)整，并從2007年起暫停安排退耕還林規(guī)模，但由于我國生態(tài)環(huán)境總體較為脆弱的現(xiàn)狀沒有根本改變，而且全面建設(shè)小康社會必須走兼顧生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好目標(biāo)的發(fā)展道路，因此，生態(tài)建設(shè)仍將持續(xù)開展并將繼續(xù)占用一部分耕地；在災(zāi)害損毀方面，雖然國家越來越重視農(nóng)田基本建設(shè)，耕地抗災(zāi)能力有所增強，但由于我國目前已經(jīng)進入了自然災(zāi)害多發(fā)期，因此，災(zāi)害損毀今后仍將成為導(dǎo)致耕地減少的一大因素。與此同時，促使耕地增加的開發(fā)、整理和復(fù)墾等因素卻因為耕地后備資源日益匱乏和開發(fā)利用成本急劇上升而裹足不前或難有大發(fā)展。因此，在當(dāng)前我國耕地保有量已經(jīng)逼近既定“紅線”的情況下，未來的耕地保護形勢總體上不容樂觀。

    2.2 國土規(guī)劃有助于優(yōu)化國土開發(fā)格局

    國土規(guī)劃的缺失是我國長期以來國土空間開發(fā)失序和資源環(huán)境狀況惡化的主要原因之一，正因如此，涉及國土空間開發(fā)和資源環(huán)境利用的相關(guān)部門近年來都紛紛加強了各自規(guī)劃的空間調(diào)控功能。如建設(shè)部在城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)上相繼推出了都市圈規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，涉及范圍幾乎涵括區(qū)域全部，并有向“區(qū)域性國土規(guī)劃”發(fā)展的趨勢；發(fā)改委在強化經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的同時，針對空間調(diào)控的不足和加強空間調(diào)控的需要，將區(qū)域規(guī)劃作為“十一五”及以后的重點領(lǐng)域，不僅如此，還在國內(nèi)外首次開展了主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作，而這更是被一些專家解讀為是替代國土規(guī)劃的舉措；環(huán)境保護部近年來從指導(dǎo)我國生態(tài)保護與建設(shè)、自然資源有序開發(fā)和產(chǎn)業(yè)合理布局的角度組織編制了生態(tài)功能區(qū)劃，劃分了不同類型的生態(tài)功能區(qū)，旨在明確對保障國家生態(tài)安全有重要意義的區(qū)域，從而推動經(jīng)濟社會與生態(tài)保護協(xié)調(diào)、健康發(fā)展；國土部門針對經(jīng)濟社會持續(xù)較快發(fā)展帶來的用地需求，及時開展了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，并且圍繞堅守18億畝耕地“紅線”等任務(wù)確定了規(guī)劃目標(biāo)。前述更多考慮部門利益而編制的規(guī)劃都有比較扎實的工作基礎(chǔ)，而且確定的目標(biāo)任務(wù)從其部門角度來看都無可厚非，但由于缺乏綜合協(xié)調(diào)，這些規(guī)劃目標(biāo)經(jīng)常存在相互矛盾和沖突的地方，導(dǎo)致的結(jié)果可能就是相關(guān)規(guī)劃失去效用和國土開發(fā)格局總體優(yōu)化的目標(biāo)無法實現(xiàn)，這就迫切需要類似國土規(guī)劃的上位規(guī)劃從更高層面對這些各自為戰(zhàn)的規(guī)劃進行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。同時，國外的實踐早已證明，編制科學(xué)合理的國土規(guī)劃并嚴(yán)格實施是實現(xiàn)國土空間有序開發(fā)和資源環(huán)境合理利用的重要因素。有鑒于此，我國也要在實際缺失這么多年后及時開展國土規(guī)劃，促進國土開發(fā)格局總體優(yōu)化。而就耕地保護而言，國土規(guī)劃的開展也將在耕地保護形勢越來越嚴(yán)峻的情況下為強化耕地保護創(chuàng)造有利條件。

    3.開展國土規(guī)劃促進耕地保護的對策建議

    3.1 將耕地保護作為國土規(guī)劃重要課題

    自從1998年被劃入國土規(guī)劃職能以來，國土資源部根據(jù)新時期經(jīng)濟社會發(fā)展對國土規(guī)劃工作提出的新要求，并結(jié)合國土資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，對開展新一輪國土規(guī)劃做出了部署。如在國土規(guī)劃理論與方法研究方面，聯(lián)合國內(nèi)知名高校和研究機構(gòu)進行了深入研討，出版了一批相關(guān)專著和材料；在國際交流和人才培養(yǎng)方面加強了與國際知名機構(gòu)的合作，加大了人員培訓(xùn)力度。尤為重要的是，國土資源部還適時組織開展了不同地區(qū)國土規(guī)劃試點和新一輪全國國土規(guī)劃前期研究等工作，為新一輪國土規(guī)劃工作的開展創(chuàng)造了條件和積累了經(jīng)驗。與此同時，國外開展國土規(guī)劃的成功經(jīng)驗和國內(nèi)國土規(guī)劃缺失所造成的負(fù)面影響，已經(jīng)引起了中央高層的高度關(guān)注，2007年的“十七大”報告就明確提出要“加強國土規(guī)劃”，而作為國土規(guī)劃的主管部門，國土資源部還在2003年被賦予了參與宏觀調(diào)控的新職能。因此，無論是從內(nèi)、外部環(huán)境來看，當(dāng)前推動新一輪國土規(guī)劃的時機都已經(jīng)成熟，我們也應(yīng)適時加以開展。鑒于前述國土規(guī)劃缺失對耕地保護產(chǎn)生的直接或間接的負(fù)面影響，以及未來耕地保護將日益嚴(yán)峻的發(fā)展態(tài)勢，有必要在新一輪國土規(guī)劃中將耕地保護作為其中的一項重要課題，深入研究在各項建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展所導(dǎo)致的未來國土開發(fā)格局變動中耕地保護的受影響程度，以及如何通過優(yōu)化國土開發(fā)格局來促進耕地保護。筆者認(rèn)為，由于國土規(guī)劃的綜合統(tǒng)籌屬性，在新一輪國土規(guī)劃中設(shè)立耕地保護的研究課題，既有助于避免將耕地保護任務(wù)絕對化，也有助于切實提高耕地保護效果。

    3.2 促進分區(qū)管制和用途管制有效結(jié)合

    雖然前兩輪土地利用總體規(guī)劃在保護耕地上不可謂不盡力，甚至一度被人們認(rèn)為是狹義的“耕地保護規(guī)劃”，但實際效果卻并不樂觀，耕地數(shù)量一降再降，質(zhì)量更是難得保證。究其原因，耕地保護所憑籍的規(guī)劃手段多是用途管制，但在經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求（不論合理與否）面前，人們總是能夠輕易找到突破管制的用途轉(zhuǎn)用審批方式。有鑒于此，新一輪土地利用總體規(guī)劃努力加強空間管制，旨在改變前兩輪土地利用總體規(guī)劃空間屬性不足的缺陷。反映在耕地保護上，就是不僅要確定具體的數(shù)量指標(biāo)，還要盡可能的具有空間概念，對不同的區(qū)域?qū)嵭杏兴顒e的管制手段和措施。由于這項工作目前正在進行，所以暫時看不出具體效果，但理應(yīng)給耕地流失又上了一道安全防線。而對于國土規(guī)劃而言，它對耕地保護的直接促進作用就在于能夠形成分區(qū)管制和用途管制相結(jié)合的有效機制，從而強化了對導(dǎo)致耕地流失因素的限制。通過統(tǒng)籌考慮各種因素，如人口發(fā)展對糧食生產(chǎn)的需求、經(jīng)濟社會發(fā)展對建設(shè)用地的需求、生態(tài)環(huán)境改善對生態(tài)用地的需求等，國土規(guī)劃將針對耕地保護問題而在特定區(qū)域內(nèi)進行適當(dāng)分區(qū)，并且確定不同分區(qū)的耕地保護政策。這既有助于因地制宜強化耕地保護效果，也不會對其他方面的合理用地需求構(gòu)成損害。當(dāng)然，這種分區(qū)管制是有空間尺度概念的，較低級行政區(qū)域國土規(guī)劃的耕地保護分區(qū)往往較為具體、操作性很強，而較高級行政區(qū)域國土規(guī)劃的分區(qū)則往往較為綜合、導(dǎo)向性很強，但毫無疑問需要上下級規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接才能切實起到保護耕地的預(yù)期效果。

    3.3 在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌整合各類土地利用
    
    國土規(guī)劃不僅因為有助于分區(qū)管制和用途管制結(jié)合機制形成而直接促進耕地保護，還能通過在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌整合各類土地利用行為而為耕地保護創(chuàng)造良好氛圍，從而間接促進耕地保護。就建設(shè)占用而言，經(jīng)濟社會較快發(fā)展客觀上導(dǎo)致建設(shè)用地需求日益高漲，但在這些需求中不乏許多不合理的成分，而且現(xiàn)有存量建設(shè)用地還有不少可供挖潛的余地。因此，國土規(guī)劃要在對增量建設(shè)用地進行規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序調(diào)控的同時，要切實加強對現(xiàn)狀建設(shè)用地的整合力度。以交通建設(shè)為例，未來經(jīng)濟社會發(fā)展仍然需要交通設(shè)施建設(shè)的大發(fā)展，但這也需要進行科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，在避免盲目重復(fù)建設(shè)的同時還要極力避免過度的超前建設(shè)，僅此而保護的耕地數(shù)量就將相當(dāng)可觀。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，因為比較效益的客觀存在，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致耕地流失可能在一定條件下會出現(xiàn)較大反彈，這就要求國土規(guī)劃統(tǒng)籌處理好區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，要鼓勵農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整盡量在非耕地資源上進行，而不應(yīng)像過去及當(dāng)前那樣一味的在耕地上挖塘養(yǎng)魚或植桑種果。在生態(tài)建設(shè)方面也是如此，國土規(guī)劃要通過各種切實有效的手段和措施促進天然林、草地和濕地資源保護，還要將耕地特別是基本農(nóng)田納入生態(tài)綠地范疇進行保護和建設(shè)。在某些生態(tài)環(huán)境及其脆弱地區(qū)，仍要進行適度合理的生態(tài)退耕，并且要通過部分耕地退耕來促進余下未退耕地的更好保護。對于災(zāi)害損毀導(dǎo)致耕地減少比較嚴(yán)重的地區(qū)，國土規(guī)劃應(yīng)劃出相關(guān)區(qū)域進行專門保護和針對性建設(shè)，提高其抗災(zāi)避災(zāi)能力。雖然前述手段和措施也經(jīng)常在土地利用總體規(guī)劃中出現(xiàn)和強調(diào)，但土地利用總體規(guī)劃較強的部門屬性還是極大限制了相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)和合作，因而需要借助于國土規(guī)劃統(tǒng)籌并由土地利用等相關(guān)規(guī)劃來具體實施。

    3.4 構(gòu)建區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展和利益補償機制

    國土規(guī)劃對國土開發(fā)格局的優(yōu)化是通過強化分區(qū)和空間管制來實現(xiàn)的，而如前所述，耕地保護要真正落到實處也要加強分區(qū)管制，但這需要建立在相關(guān)配套政策建立健全的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前正在編制的主體功能區(qū)規(guī)劃在這方面做了不少有益的嘗試，如劃分主體功能區(qū)以及制定差別化政策等，雖然其工作基礎(chǔ)和可操作性值得進一步商榷，但卻毫無疑問為我們在國土規(guī)劃中開展類似工作提供了參考和借鑒。國土規(guī)劃中針對耕地保護進行相應(yīng)政策分區(qū)，是為了從國家的整體利益出發(fā)保障糧食安全，但就具體區(qū)域而言可能就在一定程度上失去了較快發(fā)展的機遇，而這對于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展而言顯然是不利的，也無益于和諧社會建設(shè)和農(nóng)村穩(wěn)定。這就需要對這些為堅守耕地“紅線”和保障國家糧食安全做出重大貢獻的區(qū)域進行適當(dāng)?shù)睦嫜a償。雖然當(dāng)前已經(jīng)有了糧食生產(chǎn)補貼之類的經(jīng)濟激勵措施，但這種不加細分的補貼政策不僅因為缺少差別化設(shè)計而應(yīng)用效果欠佳，而且系統(tǒng)性不強的特點還決定了這一政策經(jīng)常會與其他相關(guān)政策產(chǎn)生沖突。為了確保國土規(guī)劃實施對耕地保護的促進，這種以區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展為目的的利益補償機制應(yīng)該成體系化，要綜合運用財政、稅收、補貼等經(jīng)濟手段，并且要隨著形勢的發(fā)展變化而不斷健全和完善，而這正是我國新一輪國土規(guī)劃所要面對并將致力于解決的重要方面。

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