談城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的基本定位

•  提出問題的背景

　　目前，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制工作已被提升到前所未有的高度，其背景因素概括起來主要有幾個方面：第一，全球?qū)Νh(huán)境問題認識水準(zhǔn)的提高，包括我國由上至下、從決策者到普通居民環(huán)境意識的加強；第二，行政的介入與引導(dǎo)，包括“園林城市”的評選、全國綠化工作會議精神的貫徹等；第三，城市經(jīng)濟實力的增強，使以政府投入為主渠道的綠化建設(shè)資金有所保證；第四，人民生活水平的提高，對居住環(huán)境和生活品質(zhì)的追求。

　　但是，如此背景之下，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的研究、編制、管理、實施卻顯得薄弱而無力。其中既有行政主管渠道不夠順暢，造成規(guī)劃編制上的困難和管理上的脫節(jié)；也有法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不健全，造成規(guī)劃編制上的隨意性和實施中的“擱淺”；同時還有規(guī)劃研究的滯后和規(guī)劃設(shè)計單位業(yè)務(wù)水平的參次不齊，導(dǎo)致規(guī)劃成果的低水平，只是作為評選“園林城市”的“必備品”，而缺乏對城市綠地建設(shè)的指導(dǎo)意義。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃正面臨著全面的“質(zhì)量”提升，需要對政策法規(guī)的制定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配套、學(xué)科理論的建立、規(guī)劃實踐的探索、管理措施的落實等各個環(huán)節(jié)的具體問題進行有針對性的深入研究，尋求解決對策。為此，筆者認為存在于城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制過程中的一些基本問題的探明是十分必要的。

•  明確城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃基本定位的必要性

　　在我國城市規(guī)劃體系中，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃最早是作為總體規(guī)劃中的一個專業(yè)配套內(nèi)容出現(xiàn)的，從 20 世紀(jì) 90 年代初開始作為專項規(guī)劃進行獨立編制，但經(jīng)歷了十幾年的磨練，至今仍然沒有明確的法定地位和相應(yīng)的法規(guī)約束。正因為如此，各城市的行政主管部門對城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃寄予了不同的期望和要求，而各規(guī)劃設(shè)計單位編制的規(guī)劃成果從編制工作的側(cè)重點到規(guī)劃內(nèi)容及規(guī)劃深度也有許多差異，以至于規(guī)劃實踐中出現(xiàn)了種種誤區(qū)。

　　誤區(qū)一：城市總體規(guī)劃已確定了城市綠地（具體應(yīng)指公共綠地、生產(chǎn)綠地、防護綠地）的用地范圍，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃只是在“炒剩飯”，冠以一些時髦的概念，而加以包裝之后的規(guī)劃成果雖然華麗，卻不實用，以至于讓人們對綠地系統(tǒng)規(guī)劃的必要性產(chǎn)生了懷疑。

　　誤區(qū)二：既然城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃無力對城市總體規(guī)劃的調(diào)整產(chǎn)生影響，就在已劃定的綠地上做文章，將城市的主要公園、綠帶、綠化廣場的方案設(shè)計都作為綠地系統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容，以體現(xiàn)對城市總體規(guī)劃的“深入”和“細化”。

　　誤區(qū)三：置城市總體規(guī)劃于度外，不考慮影響城市綠地規(guī)劃和建設(shè)的眾多因素，就綠地談綠地，門類眾多的綠地類型和高標(biāo)準(zhǔn)的“規(guī)劃指標(biāo)”（如有的城市聲稱人均綠地上百平米）勾畫了美好的城市綠化遠景，但如此美景因無法納入城市規(guī)劃體系之中，而只能是“空中樓閣”。

　　誤區(qū)四：要求城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃承擔(dān)諸多的工作內(nèi)容，從所謂的生態(tài)規(guī)劃、生物多樣性規(guī)劃，到園林行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，乃至近期建設(shè)的投資計劃，甚至有些部門要求在規(guī)劃中明確劃定管理用房的位置。

　　諸如此類的誤區(qū)尚有許多，就不一一列舉。之所以如此，究其原因，恐怕是對城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的實質(zhì)缺少基本認識，對中國的城市規(guī)劃體系缺少足夠的了解，以至產(chǎn)生了規(guī)劃的錯位。如此錯位，對于城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制、對于城市綠地的建設(shè)和發(fā)展都產(chǎn)生著制約性的影響，當(dāng)務(wù)之急是通過相關(guān)的法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)明確城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的法定位置，確定城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃工作中的基本關(guān)系和主要特性，以引導(dǎo)該項工作的正常進行。

•  對城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃基本定位的認識

　　雖然目前城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃尚沒有明確的法定地位，但在國家的行政文件和相關(guān)法規(guī)條文中，以及在業(yè)內(nèi)人士的認識上，它是城市總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，它的規(guī)劃層次應(yīng)定位于城市總體規(guī)劃階段，它的規(guī)劃成果應(yīng)納入城市總體規(guī)劃加以落實。筆者認為這一定位是基本準(zhǔn)確的，而且在這一定位之下，城市綠地的規(guī)劃、建設(shè)、管理才能真正融入中國的城市規(guī)劃體系之中得到確實可行的良性發(fā)展，從這個意義上說城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃才具有實際的作用。

•  規(guī)劃定位決定了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃必須建立與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系

　　與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)應(yīng)該是城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制工作的一個指導(dǎo)性原則，但是這一原則體現(xiàn)在該項工作的始終和諸多方面諸多層面：

　　•  首先，從規(guī)劃編制主體層面上說，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制需要城市規(guī)劃行政部門和城市綠化行政主管部門的密切合作。關(guān)于這一點《國務(wù)院關(guān)于加強城市綠化建設(shè)的通知》中已明確指出，但在具體工作中不同行政渠道之間的關(guān)系處理往往成為關(guān)鍵點。它影響到現(xiàn)狀資料的收集和對現(xiàn)狀問題的分析、影響到對城市綠地規(guī)劃基本依據(jù)的理解和城市遠景發(fā)展目標(biāo)的把握，甚至影響到對于規(guī)劃本身的認識。國務(wù)院通知精神的貫徹執(zhí)行將對規(guī)劃編制工作產(chǎn)生強有力的推動。

　　•  其次，從參與規(guī)劃編制的技術(shù)層面上說，不同專業(yè)教育背景的技術(shù)人員對于城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的理解不同，駕馭規(guī)劃編制工作的能力也不同。因此在必須與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)的約定之下開展工作，方可保證各專業(yè)人員在一個基本平臺上進行對話，使各城市的規(guī)劃編制工作在較為統(tǒng)一的起跑線上，使各城市的規(guī)劃成果具有可比性。

　　•  第三，從規(guī)劃工作的具體內(nèi)容上說，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)以城市總體規(guī)劃為基本依據(jù)，合理的綠地系統(tǒng)結(jié)構(gòu)布局既離不開城市的結(jié)構(gòu)布局和土地利用規(guī)劃，又可以進一步調(diào)整完善充實城市總體規(guī)劃；而綠地系統(tǒng)規(guī)劃的范圍、用地和人口的數(shù)據(jù)、綠地的分類、指標(biāo)的統(tǒng)計等等，只有與總體規(guī)劃建立對話關(guān)系，才能真正確立起生根于城市大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)之地位。

　　•  第四，從城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的實施管理層面上說，規(guī)劃成果需要反饋至城市總體規(guī)劃之中，由城市規(guī)劃和城市綠化行政主管部門共同管理、組織實施。

　　協(xié)調(diào)，對于雙方都需要不斷地調(diào)整，肯定不應(yīng)該是絕對的服從，而是互動，尋求對城市發(fā)展最有利的行動方案。為此，不論是各主管部門，還是專業(yè)技術(shù)人員，都需要做出極大的努力。在目前情況下推行綠地系統(tǒng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃同步進行似乎還需要一個過程，但是，在總體規(guī)劃的編制過程中風(fēng)景園林師的介入和對綠地系統(tǒng)給以足夠的重視是完全可以做到的。

•  規(guī)劃定位決定了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的規(guī)劃層次

　　如果我們認可城市綠地系統(tǒng)是城市大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃階段的專項規(guī)劃，似乎這是一個不用再議的問題。但是，鑒于前面已提及的種種誤區(qū)，仍有必要進行探討直至明了化。

　　在我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃制度中，城市規(guī)劃階段分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃，不同的規(guī)劃階段有不同的工作范疇，包括規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃內(nèi)容、工作深度等，最簡而言之，其工作的圖紙比例就不同。城市是一個動態(tài)發(fā)展的過程，任何規(guī)劃都有其時限性，不同的規(guī)劃階段是為了在不同的層面上在不同的時間安排上解決城市不同范圍的不同問題，以達到對城市建設(shè)和發(fā)展的引導(dǎo)。這樣的認識對于城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制、尤其對于不同專業(yè)背景而從事城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃工作的技術(shù)人員尤為重要。因為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是多學(xué)科結(jié)合、尤其是城市規(guī)劃與風(fēng)景園林兩個專業(yè)學(xué)科背景結(jié)合的產(chǎn)物。在這樣一個規(guī)劃體系尚不成熟的時候，更加需要互補，以求共同建立起與城市規(guī)劃階段層次相咬合相滲透的城市綠地統(tǒng)規(guī)劃體系。

　　如果我們認可城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃階段的專項規(guī)劃，那么其任務(wù)也就隨之明確了。結(jié)合城市總體規(guī)劃著重解決綠地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)布局、各類綠地體系的建立、用地安排和指標(biāo)控制、城市綠化特色的確定、以及城市綠化建設(shè)途徑（包括政策上的、資金上的、技術(shù)上的、時間上的、宣傳上的、等等）的建立，這些基于對城市現(xiàn)有問題和建設(shè)目標(biāo)的研究和把握，對綠地規(guī)劃、建設(shè)、管理的宏觀引導(dǎo)和控制，是以相對來說較為微觀技術(shù)層面的公園綠地設(shè)計所無法替代的。

　　隨著城市綠地規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展，理想的狀況是建立與城市規(guī)劃各個階段相對應(yīng)的、由總體的宏觀的到局部的微觀的、既劃分為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃、綠地分區(qū)規(guī)劃、綠地控制性詳細規(guī)劃、綠地修建性詳細規(guī)劃等不同階段的綠地規(guī)劃體系，以應(yīng)對在不同范圍內(nèi)綠地建設(shè)面臨的不同問題。對此，近幾年我院也一直在不斷地探索，尤其是根據(jù)一些城市的實際建設(shè)需求，在綠地系統(tǒng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進一步編制了綠地控制性規(guī)劃，收到了比較好的效果。

•  規(guī)劃定位決定了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的工作范疇

　　作為城市總體規(guī)劃階段專項規(guī)劃的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的工作特性或者說實質(zhì)性內(nèi)容主要應(yīng)體現(xiàn)在三個方面：第一，城市各類綠化用地的規(guī)劃控制，既在保證用地數(shù)量的同時，形成合理的綠地布局；第二，城市主要的綠地體系的規(guī)劃，如公園綠地、防護綠地、減災(zāi)避災(zāi)綠地等體系的建立；第三，城市綠化特色的擬定，既結(jié)合城市自然條件和城市性質(zhì)，針對不同用地的特點推薦不同的植物品種、配植方式，以形成富有本地特色的城市綠化景觀。由此有三個問題需要強調(diào)：

　　首先，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃不是所謂的“生態(tài)規(guī)劃”。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的實施載體是綠地，綠地的建設(shè)的確是改善城市生態(tài)環(huán)境的重要途徑。但是，不能因為綠地具有改善生態(tài)環(huán)境的作用，就將城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃引伸為城市生態(tài)規(guī)劃。在城市生態(tài)系統(tǒng)中，植物只是一個因子。如果我們不討論所謂“生態(tài)規(guī)劃”本身的提法是否恰當(dāng)，只是暫且承認它的話，它的工作內(nèi)容要遠遠超出植物和綠地的范疇。在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中應(yīng)該運用生態(tài)學(xué)的原理，從綠地系統(tǒng)的布局結(jié)構(gòu)上、綠地的數(shù)量上、以及植物種植的原則上注重綠地生態(tài)效益的綜合發(fā)揮，以求城市綠地對城市生態(tài)環(huán)境改善作用的最大化。但這只是運用相關(guān)學(xué)科的理論發(fā)展本學(xué)科，不存在替代，因此我們不能跟風(fēng)追時髦冠以那些華而不實的“大帽子”。

　　第二，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃不是“生物多樣性規(guī)劃”也無法包含“生物多樣性規(guī)劃”。自 1992 年中國簽署了聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過的《生物多樣性公約》，生物多樣性保護成為政府工作的重要內(nèi)容和責(zé)任。生物多樣性是指“地球上所有生物體及其構(gòu)成的綜合體，包括：遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個層次，因此，保護生物多樣性，也應(yīng)在基因、物種及其生境三個水平上加以保護”（摘自《辭?！罚倪@些基本概念中我們應(yīng)該已經(jīng)體會到了生物多樣性的保護和城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的關(guān)系。植物是城市綠地建設(shè)的主要因子，也是生物的一種類型，但它在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃和生物多樣性規(guī)劃中都只是一個因子，不能“以點代面”。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃要將生物多樣性保護作為工作內(nèi)容之一，但絕對不可能取而代之。

　　第三，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃不是行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。城市綠地是城市綠化主管部門、或者說是園林行業(yè)日常工作的載體，但是，工作載體不是職能部門和行業(yè)本身，工作載體的規(guī)劃是職能部門和行業(yè)所進行的工作的一部分，它不能也代替不了這一部門的工作計劃和這一行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。毫無疑問，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃對于城市綠化主管部門的工作會產(chǎn)生很大的影響，規(guī)劃成果也會涉及到規(guī)劃管理和實施措施，但是，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃階段的專項規(guī)劃，它不是“萬能”的，我們不能指望通過一個專項規(guī)劃解決這個專項行業(yè)里面臨的所有問題，尤其是在國家機構(gòu)改革之際和社會主義市場經(jīng)濟建立初期。

綜上所述，明確的法定地位，將促進城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的規(guī)范化，提高其成果的科學(xué)性和可操作性。

參考文獻：

1. 《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》 1995.

2. 《城市綠化條例》 1992.

作者：徐波 女 北京林業(yè)大學(xué)北林地景園林規(guī)劃設(shè)計院副院長 教授