耕地生態(tài)環(huán)境價值測算與環(huán)境質(zhì)量控制

摘要  耕地既有經(jīng)濟(jì)效應(yīng)還有生態(tài)環(huán)境效應(yīng)，耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)常伴有生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的下降，應(yīng)對此予以扼制與補(bǔ)償。在耕地流轉(zhuǎn)成本中加入生態(tài)環(huán)境價值內(nèi)容，以實地測算為基礎(chǔ)，結(jié)合一些可行的政策措施的實施，有可能達(dá)此預(yù)期目的。并借此充分發(fā)揮地價對耕地占用可能具有的經(jīng)濟(jì)約束功能。

關(guān)鍵詞  耕地  非農(nóng)流轉(zhuǎn)  生態(tài)環(huán)境  補(bǔ)償  成本

Determining ecological value of cultivated land to control environment quality  Pan Lingling¹, Zhang Yan², Peng Buzhuo². （1.College of Continuing Education, University of Science and Technology of China, Hefei Anhui230052; 2. Department of Urban and Resources Sciences, Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210093）

Abstract:  Cultivated land has both economical function and ecological function. Because degradation of ecological quality is often accompanied with cultivated land being transferred to construction land, the compensation of the loss of ecological value of cultivated land should be considered and this value should be added into the transferring cost of cultivated land. Based on the survey of ecological functions on the spot the ecological value can be determined. Both ecological degradation and fast loss of cultivated land could be controlled by increasing the cost of occupying cultivated land, adding the ecological compensation and implementing practicable policy.

Keywords: Cultivated land  Transferring to construction land  Ecological value  Compensation  Cost of occupying

耕地不僅有經(jīng)濟(jì)、社會功能和相應(yīng)的價值，還與其上的植物組成耕地生態(tài)系統(tǒng)，具有生態(tài)環(huán)境功能和相應(yīng)的價值。一旦轉(zhuǎn)為其他用地形式，這些功能與相應(yīng)價值均發(fā)生改變，非農(nóng)流轉(zhuǎn)對耕地生態(tài)環(huán)境功能的影響尤甚，我國總體環(huán)境質(zhì)量下降與此不無關(guān)系，環(huán)境保護(hù)部門對之應(yīng)予重視，并介入耕地保護(hù)，以便從這個源頭控制環(huán)境質(zhì)量。

雖然人口增長和社會發(fā)展會引起耕地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)，但我國在這方面卻有一些特殊原因，如：耕地的比較經(jīng)濟(jì)效益低于很多其他用地形式，受利益驅(qū)使，人們寧愿將耕地轉(zhuǎn)為別種形式用地；耕地價格遠(yuǎn)低于城市用地價格，兩者相差十幾至百十倍^[1]，用地者便更樂于占用耕地；另外，新增建設(shè)用地的土地有償使用費中30%上繳中央財政70%留給地方政府，土地出讓費與征地成本間的巨大差額成為財政部門和土地管理部門重要經(jīng)費來源，非農(nóng)流轉(zhuǎn)中的利益使地方政府在保護(hù)耕地方面不愿作為或消極作為，甚至有可能驅(qū)動地方政府參與征地與賣地^[2]?？梢?，耕地大量流失的一重要誘因是其價格太低，從現(xiàn)有價格形成機(jī)制看，生態(tài)環(huán)境價值不計入其中則是產(chǎn)生低地價的一個重要制度性缺陷。其后果就是既難對占用耕地者構(gòu)成有效的經(jīng)濟(jì)約束，又使他們將耕地的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)當(dāng)作一種“外部效應(yīng)”而在占用時棄之不顧，并對此種損失不予補(bǔ)償。

要改變這種現(xiàn)狀并因此控制由之造成的環(huán)境質(zhì)量下降，應(yīng)做也可做的一項工作是將生態(tài)環(huán)境價值計入耕地的流轉(zhuǎn)成本中，通過提高占用成本來扼制耕地快速流失，并經(jīng)各種補(bǔ)償措施減緩環(huán)境質(zhì)量下降的趨勢，甚至使環(huán)境質(zhì)量有所改善。

1 耕地生態(tài)環(huán)境價值測算

為了將生態(tài)環(huán)境價值納入流轉(zhuǎn)成本，先要測算該種價值。耕地生態(tài)系統(tǒng)具有的主要生態(tài)環(huán)境功能有：提供農(nóng)副產(chǎn)品、調(diào)節(jié)氣候、調(diào)節(jié)氣體、涵養(yǎng)水源、保持土壤、養(yǎng)分循環(huán)與持留、凈化環(huán)境、維持進(jìn)化、提供文化娛樂^[3]。受測量手段及基礎(chǔ)研究不足的限制，有部分生態(tài)環(huán)境功能難以定量測算，有些又難以價值化，目前可直接或間接測算的指標(biāo)有：耕地提供產(chǎn)品的物質(zhì)量、固定CO₂量、釋放O₂量、土壤蓄水量、減少土壤流失量、養(yǎng)分循環(huán)量、阻滯塵土及文化娛樂等若干項。

1.1  借助已有異地研究數(shù)據(jù)估算耕地生態(tài)環(huán)境價值

20世紀(jì)70年代起，國外學(xué)者便展開了對生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的研究^[4]，在積累了大量研究數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，綜合不同區(qū)域的研究，通過統(tǒng)計方法估算了全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和自然資本^[5]。國內(nèi)學(xué)者也對我國生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價值進(jìn)行了評估^[6~8]，有些研究亦涉及耕地生態(tài)價值，只是因主要依據(jù)Costanga等提供的數(shù)據(jù)（見表1），其中耕地又僅考慮了3項生態(tài)功能的價值，故估算值偏低^[5]。

表1中國與全球主要陸地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境價值  USD/（hm²·a）

1.2  利用實地測量數(shù)據(jù)估算耕地生態(tài)環(huán)境價值

（1）提供產(chǎn)品的物質(zhì)量

該指標(biāo)可用耕地生態(tài)系統(tǒng)的凈第一性生產(chǎn)量（NPP）來評價。常用方法是，直接割取一定面積的植被，然后分器官稱重，取樣測定含水量，計算各器官的生物量^[9]。

市場價值法^[10]可以計算耕地提供的物質(zhì)產(chǎn)品的價值量，即耕地農(nóng)副產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出量。

（2）氣體調(diào)節(jié)

包括固定CO₂和釋放O₂維持生態(tài)系統(tǒng)CO₂/O₂平衡，減緩溫室效應(yīng)。

根據(jù)光合作用和呼吸作用反應(yīng)方程式^[11]：6nCO₂+6nH₂O→nC₆H₁₂O₆+6nO₂→nC₆H₁₀O₅，植物生長162 g多糖有機(jī)物可固定264 g CO₂并釋放192 g O₂，或每形成1 g干物質(zhì)需要固定1.62 g CO₂并釋放出1.2 g O₂。因此，由NPP可推算耕地固定CO₂量（F_CO2＝1.62×NPP）與釋O₂量（L_O2＝1.2×NPP）；也可用測定作物含碳量來推算作物固定CO₂量。

用造林成本法^[6]或借用西方一些國家用來限制工業(yè)CO₂排放的碳稅法^[10]可計算耕地固定CO₂的價值量：P_CO2＝F_CO2×造林成本，或P_CO2＝F_CO2×碳稅率。

用生產(chǎn)成本法^[6]可計算耕地釋放O₂的價值量：P_O2＝L_O2×生產(chǎn)成本，生產(chǎn)成本可以是工業(yè)制氧成本也可以是植樹造林成本。

（3）涵養(yǎng)水源　

參考森林生態(tài)系統(tǒng)蓄水功能的計算方法^[12]，采用降水貯有量法測算耕地的蓄水量：Q＝A×J×R_n，Q為與裸地相比耕地涵養(yǎng)水分的增加量；A為測算區(qū)面積；J為測算區(qū)多年平均產(chǎn)流降雨量（P>20 mm）；R_n為與裸地比較耕地減少徑流的效益系數(shù)，R_n的數(shù)值可通過實測產(chǎn)流降雨條件下裸地（R_b）和耕地（R_c）的降雨徑流率求得（R_n＝R_b－R_c）。

也可采用常規(guī)方法在不同樣地中測試土壤水份，如用雙環(huán)測滲器和ITS-A型土壤滲速儀測定土壤下滲能力及下滲率^[13]。

用影子工程法^[7]如選擇水利替代工程（即建一個同等涵量的水庫蓄水）的成本計算涵養(yǎng)水源的價值：P_W＝Q×單位蓄水量水庫建設(shè)及運(yùn)營成本。此法的可操作性較強(qiáng)，但替代工程并不唯一，不同工程造價會使估算價值出現(xiàn)差異。亦可用水量平衡法^[7]：P_W＝Q×當(dāng)?shù)厮畠r。

（4）保持土壤　

內(nèi)容包括與裸地相比耕地減少土壤流失、并相應(yīng)減少耕地養(yǎng)分流失以及減少泥沙淤積于湖泊等水體。以裸地土壤侵蝕速率作為耕地潛在土壤侵蝕速率E_p，以E_p與現(xiàn)實耕地土壤侵蝕速率E_r的差值計算耕地減少土壤流失量E：E=E_p－E_r。用¹³⁷Cs示蹤法可快速、經(jīng)濟(jì)、簡便估算E_p與E_r，其特點是通過一次采樣便能測量并估算多年平均土壤侵蝕速率^[14]，很適于當(dāng)前目的的研究。也有用土壤侵蝕普查數(shù)據(jù)作為E_r，全國土壤侵蝕等級分類中的“強(qiáng)度”級對應(yīng)的數(shù)值作為E_p^[8]，然后計算面積A上流失土壤總量M：M＝(E_p－E_r)×A。

侵蝕減少相應(yīng)減少耕地養(yǎng)分流失量E_Ni^[15]：E_Ni＝E×表層土壤養(yǎng)分含量。

再用多種方法估算耕地保持土壤功能對應(yīng)的價值P＝P_E＋P_Ni＋P_S。

用成本法估算減少土地廢棄的價值P_E^[10]：先算年減少土地廢棄面積S＝M/[Bu×耕地平均厚度（0.5 m）]，Bu為土壤容重（t/m³）；再由耕地的平均收益P_y計算其價值P_E＝S×P_y。

用市場價值法估算保持耕地土壤肥力的價值P_Ni^[16]，方法是根據(jù)年減少養(yǎng)分流失量E_Ni與化肥替代價格P_Fi估算其價值：P_Ni=E_Ni×P_Fi。

根據(jù)泥沙運(yùn)動規(guī)律，流失土壤最終沉積于河道、水庫、湖泊之中，造成它們蓄水容積下降，可用影子工程法估算減少泥沙淤積的價值P_S^[10]：P_S＝(E/Bu)×T_r×P_c，T_r為泥沙輸移比（％），P_c為蓄水成本，其余符號含義同前。

P＝P_E＋P_Ni＋P_S中，前兩項測算的是耕地相比裸地減少侵蝕在侵蝕發(fā)生地當(dāng)?shù)匾鸬膬r值變動量，后一項則是在異地引起的價值變動量。

（5）養(yǎng)分循環(huán)與持留　

構(gòu)成耕地凈第一性生產(chǎn)力的營養(yǎng)元素量即為參與循環(huán)的養(yǎng)分量^[8]。養(yǎng)分循環(huán)與持留量CN_i＝NPP×C_Ni，C_Ni為參與評價的營養(yǎng)元素在作物中的含量，主要是含量相對較大的N、P、K等元素。當(dāng)然，也可將此處的測算擴(kuò)大到其他營養(yǎng)元素。

根據(jù)化肥價格P_Fi，采用市場價值法評估養(yǎng)分循環(huán)與持留價值P_CNi^[8]：P_CNi＝CN_i×P_Fi。

（6）凈化環(huán)境　

目前可以量化的主要是作物阻滯塵土和吸收SO₂的功能^[6]。

利用作物葉面積大小、葉面指數(shù)及葉面吸附的塵土量計算耕地上作物阻滯塵土的量；再由生產(chǎn)成本法即污染治理工程削減單位煙塵的運(yùn)行成本，估算阻滯塵土的價值^[6]。同理可以計算耕地吸收SO₂的量及其相應(yīng)價值量。

（7）提供文化娛樂　

指耕地景觀及農(nóng)耕生活提供的休閑觀光與生活體驗的功能，以人們對此的支付意愿（WTP）來估算此項功能的價值。常用的是有條件價值評估法（CVM）和旅行費用法（TCM）^[3]。CVM通過直接詢問、問卷、投標(biāo)等調(diào)查方式獲得人們對耕地提供文化娛樂功能的支付意愿；TCM則通過對游客游憩費用的統(tǒng)計分析得出耕地景觀的經(jīng)濟(jì)價值。[NextPage]

2  非農(nóng)流轉(zhuǎn)發(fā)生時補(bǔ)償耕地生態(tài)環(huán)境功能損失的可能措施

目前我國常用行政手段扼制耕地快速流失，對經(jīng)濟(jì)活動起很大導(dǎo)向作用的價格手段未發(fā)揮應(yīng)有功效，對耕地非農(nóng)占用后的生態(tài)環(huán)境變化以及生態(tài)補(bǔ)償也未提出明確要求，因此，在耕地管理中應(yīng)考慮與市場接軌，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，尤其在耕地價值中增加生態(tài)環(huán)境價值及設(shè)法提高耕地的占用成本，并使其成為恢復(fù)耕地生態(tài)環(huán)境功能的基礎(chǔ)，同時對占用耕地構(gòu)成更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)約束。

2.1  補(bǔ)償?shù)暮侠硇院脱a(bǔ)償對象

耕地的流轉(zhuǎn)成本理應(yīng)既包括經(jīng)濟(jì)成本又包括生態(tài)環(huán)境成本，否則會因流轉(zhuǎn)成本過低而從經(jīng)濟(jì)動力方面刺激耕地快速流失，又會因成為誰也不為之買單的“外部損失”而造成耕地原有生態(tài)環(huán)境功能在非農(nóng)流轉(zhuǎn)中喪失，讓社會蒙受生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降帶來的一系列損失，影響可持續(xù)發(fā)展。

耕地的生態(tài)環(huán)境功能有助于維護(hù)生態(tài)安全，支持社會可持續(xù)發(fā)展，它的損益對象是全社會，故其價值不屬于個人或某集團(tuán)而屬于全社會，即生態(tài)環(huán)境價值具有公共福利性^[4]。于是，耕地生態(tài)環(huán)境價值的補(bǔ)償對象與方式有別于經(jīng)濟(jì)與社會價值，損失補(bǔ)償應(yīng)歸屬于全社會。開發(fā)占用農(nóng)地的收益者（土地開發(fā)商）須向代表全社會利益的國家交納相應(yīng)的補(bǔ)償費用。

利用價格這一市場經(jīng)濟(jì)中最直接最敏感的調(diào)節(jié)手段，將生態(tài)環(huán)境價值加到耕地地價之中，并在非農(nóng)流轉(zhuǎn)發(fā)生時對開發(fā)商或土地占用者征收相應(yīng)費用，使生態(tài)環(huán)境價值直接成為耕地流轉(zhuǎn)成本的一部分，則可能從經(jīng)濟(jì)利益角度對開發(fā)者多占耕地的欲望形成遏制，迫使他們節(jié)約集約地使用有限的土地資源甚至放棄需求，也使國家可以集中部分補(bǔ)償資金用于恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

2.2  可以考慮采取的補(bǔ)償措施與實施方式

根據(jù)環(huán)境管理中“誰受益誰付費”、“誰污染誰治理”的污染成本負(fù)擔(dān)原則，考慮到將成本內(nèi)部化與激勵功能相結(jié)合，即相關(guān)措施不僅應(yīng)實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化以將耕地開發(fā)形成的生態(tài)環(huán)境成本轉(zhuǎn)移給開發(fā)商，還應(yīng)具有激勵功效以促使開發(fā)商愿意修復(fù)開發(fā)耕地的生態(tài)環(huán)境功能，可以采取這樣一些措施將生態(tài)環(huán)境價值納入流轉(zhuǎn)成本：

“在生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分離基礎(chǔ)上按比例超額征收生態(tài)環(huán)境價值變動的補(bǔ)償費”。生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相分離，即生態(tài)補(bǔ)償在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外另行實施，兩不相混，以免分不清土地出讓費中哪些對應(yīng)原本就有的耕地經(jīng)濟(jì)價值哪些對應(yīng)新增加的生態(tài)環(huán)境價值，以致開發(fā)商根本不顧及生態(tài)環(huán)境價值，卻說自己為耕地使用權(quán)出價中已包括了耕地的生態(tài)環(huán)境價值，那樣就難以實現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的；又因為耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)中以其經(jīng)濟(jì)價值作為測算價形成耕地的基準(zhǔn)地價，而采用諸如招投標(biāo)、拍賣等方式轉(zhuǎn)讓土地時形成的實際市場轉(zhuǎn)讓價遠(yuǎn)高于前者，相當(dāng)于市場將耕地的經(jīng)濟(jì)價值放大了，故可按市場價對經(jīng)濟(jì)價值的放大比例將耕地的生態(tài)環(huán)境價值相應(yīng)放大，即按與經(jīng)濟(jì)價值相同的放大比例征收生態(tài)環(huán)境價值的補(bǔ)償費，以便給開發(fā)商更大的生態(tài)成本壓力。

仿國家建立“出口退稅”制度鼓勵出口的做法，實行“先征后返還”，即只要開發(fā)商采取行動恢復(fù)所開發(fā)土地的生態(tài)環(huán)境功能，并經(jīng)認(rèn)可的權(quán)威機(jī)構(gòu)測試達(dá)到原有生態(tài)環(huán)境功能，則預(yù)征的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費便予返還，而且可以恢復(fù)一部分功能便返還對應(yīng)的預(yù)征費用，也可以全部達(dá)到原有功能再全部返還預(yù)征費，此措施結(jié)合“超額征收”的成本壓力，當(dāng)可促使開發(fā)商修復(fù)生態(tài)環(huán)境功能。

具體操作中由何部門代表國家征收生態(tài)環(huán)境損失補(bǔ)償費用，完成組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督生態(tài)環(huán)境恢復(fù)或重建等一系列管理工作，并無現(xiàn)成管理程序?，F(xiàn)行土地的經(jīng)濟(jì)價值是由國土資源廳（局）征收，為與此銜接以便實施，可由國土資源管理部門代表環(huán)境保護(hù)部門征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費用，但應(yīng)實行耕地生態(tài)環(huán)境價值與經(jīng)濟(jì)價值分賬管理分別使用，即生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費?？顚Ｓ?，并接受環(huán)境保護(hù)部門的指導(dǎo)與監(jiān)督；同時仿建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度，耕地開發(fā)之前亦應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價，土地使用者只有向土地管理部門出具環(huán)境保護(hù)部門批準(zhǔn)環(huán)境影響評價同意開發(fā)及確認(rèn)應(yīng)交納的耕地生態(tài)環(huán)境損失補(bǔ)償費用的證明，并向土地管理部門交納相應(yīng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費用，方可獲得土地尤其是耕地使用權(quán)，進(jìn)行土地開發(fā)。

實施這些措施可把耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)形成的生態(tài)環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給開發(fā)商，以此將“外部成本內(nèi)部化”這條環(huán)境管理原則具體應(yīng)用于耕地開發(fā)的管理實踐之中；國家預(yù)先超額征收耕地生態(tài)環(huán)境價值損失費用，同時并用有征收又有返還的措施，還可借助經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整開發(fā)商的行為，從經(jīng)濟(jì)利益角度刺激開發(fā)者恢復(fù)與重建被占耕地的生態(tài)環(huán)境功能；也有助于增強(qiáng)土地開發(fā)使用者的環(huán)境保護(hù)意識，促使他們保護(hù)環(huán)境，使土地開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，防止以生態(tài)環(huán)境損失為代價片面追求經(jīng)濟(jì)增長。如若超額征收耕地生態(tài)環(huán)境價值仍不能促動開發(fā)商自覺恢復(fù)占用耕地所損失的生態(tài)環(huán)境功能，國家也可集中預(yù)征資金，由相關(guān)政府部門組織實施可行的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)重建工程，如植樹造林綠化工程，建設(shè)生態(tài)公園，改良退化土地及荒漠化土地，治理水土流失，復(fù)墾已毀土地，實行道路和建筑物的立體綠化等，以補(bǔ)償受損的生態(tài)環(huán)境功能。

3  結(jié)  語

（1）耕地總價值應(yīng)等于經(jīng)濟(jì)價值、社會保障價值和生態(tài)環(huán)境價值之和。有必要不斷完善耕地價值的監(jiān)測和計量方法，建立統(tǒng)一的計量、統(tǒng)計和核算口徑，以全面估算耕地的綜合價值；尤其要加強(qiáng)耕地生態(tài)環(huán)境功能及其價值測算的研究，使人們不僅定性而且定量地認(rèn)識耕地生態(tài)系統(tǒng)具有的生態(tài)環(huán)境功能，幫助人們正視快速城市化過程中耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)引起的生態(tài)環(huán)境損失，接受保護(hù)耕地就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就必須恢復(fù)與重建耕地非農(nóng)流失損失的生態(tài)環(huán)境功能的觀點，并為管理與決策提供必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（2）耕地流轉(zhuǎn)尤其是非農(nóng)流轉(zhuǎn)時，現(xiàn)行補(bǔ)償體系中不包括生態(tài)環(huán)境價值補(bǔ)償，造成耕地的開發(fā)利用僅受單純經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，卻未受到有效的資源與環(huán)境約束，使得資源耗竭速度加快，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展對耕地的不珍惜和破壞，結(jié)果又反過來制約了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。為此，在非農(nóng)流轉(zhuǎn)中，不僅要對耕地的經(jīng)濟(jì)價值與社會價值進(jìn)行補(bǔ)償，還需對耕地的生態(tài)環(huán)境價值進(jìn)行補(bǔ)償。

建立耕地生態(tài)環(huán)境價值補(bǔ)償機(jī)制是實現(xiàn)使生態(tài)環(huán)境損失這種原屬耕地非農(nóng)流轉(zhuǎn)外部成本的開發(fā)成本內(nèi)部化的基本途徑。這樣的機(jī)制有助于激勵開發(fā)者恢復(fù)與重建被占用耕地的生態(tài)環(huán)境功能，并保證了國家有必要的經(jīng)濟(jì)實力來集中恢復(fù)與改善生態(tài)環(huán)境，減少占用耕地造成的生態(tài)環(huán)境破壞；還能強(qiáng)化對占用耕地的經(jīng)濟(jì)約束，促使開發(fā)者節(jié)約稀缺的耕地資源，這就從改善生態(tài)環(huán)境功能角度優(yōu)化了土地需求與利用結(jié)構(gòu)。

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15  張  燕，楊  浩，金  峰，等．宜興茶園土壤侵蝕及生態(tài)影響．土壤學(xué)報，2003，40(6)：815~821

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