老城保護與更新規(guī)劃編制辦法探討

1、老城保護與更新規(guī)劃的編制背景

　　老城是一個城市發(fā)展的歷史見證，任何一個城市都有值得回憶的過去。對于大多數(shù)既是歷史文化名城，又是區(qū)域中心的城市而言，如南京、西安、杭州等，老城一直是城市建設(shè)的重點，是城市的政治、經(jīng)濟和文化中心，因而很多老城都面臨著保護與發(fā)展的矛盾。

　　南京是中國著名古都。2　400年的城市建設(shè)史和450年的建都史為南京留下了豐富多彩的歷史文化遺產(chǎn)。由明城墻圍合的老城是古都南京的核心，面積約為40　km2，現(xiàn)狀居住人口為133萬。南京歷史上的歷朝都城均位于此范圍內(nèi)。老城內(nèi)至今尚存的各類歷史文化資源有1　000處左右，占南京歷史文化資源總量的2/3。同時，今天的老城又是現(xiàn)代城市各種功能的集中地。雖然南京老城占主城的面積不到20％，卻集中了主城50％以上的人口、65％左右的就業(yè)崗位和80％左右的高層建筑。這些在給老城帶來繁榮的同時，也在改變著老城的傳統(tǒng)風(fēng)貌和歷史韻味。

　　為妥善處理好保護和發(fā)展的關(guān)系，南京城市總體規(guī)劃提出了“老城做減法，新區(qū)做加法”的城市發(fā)展思路，提出將城市現(xiàn)代化建設(shè)的重心轉(zhuǎn)移到新區(qū)，將老城發(fā)展的重點放在“展現(xiàn)歷史、改善環(huán)境、提升功能”的戰(zhàn)略舉措上。為落實這一城市發(fā)展戰(zhàn)略，自2002年9月起，由南京市規(guī)劃局牽頭，組織開展了老城保護與更新規(guī)劃工作。

2、工作組織

　　老城保護與更新規(guī)劃工作分為三大階段：“總體綱要階段—控制性詳細規(guī)劃階段—成果匯總協(xié)調(diào)階段”，經(jīng)歷了“先整體—后分區(qū)—再整體”的過程。

　　(1)總體綱要階段(2002年9月～2002年12月)。

　　該項工作在南京市規(guī)劃局的直接領(lǐng)導(dǎo)和參與下，由南京市規(guī)劃設(shè)計研究院牽頭完成。工作內(nèi)容主要包括：組織近50名設(shè)計人員進行“拉網(wǎng)式”現(xiàn)狀調(diào)查，摸清“家底”，掌握第一手詳細的現(xiàn)狀資料；進行公眾意見調(diào)查和相關(guān)區(qū)、部門的意見調(diào)查；開展5個相關(guān)專題研究；在形成綱要的初步意見后，組織國際咨詢會；最后完成“南京老城保護與更新規(guī)劃”總體階段的說明書，明確老城總體發(fā)展戰(zhàn)略。

　　(2)控制性詳細規(guī)劃階段(2003年2月～2003年12月)。

　　在完成總體綱要階段工作的基礎(chǔ)上，以分區(qū)為單元進行控制性詳細規(guī)劃，把總體階段確定的目標(biāo)和原則具體落實到空間上，將規(guī)劃內(nèi)容進一步深化、細化、具體化?？刂菩栽敿氁?guī)劃的工作分別由東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計研究院、江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計研究院和南京市規(guī)劃設(shè)計研究院承擔(dān)。

　　(3)成果匯總協(xié)調(diào)階段(2004年1月～2004年8月)。

　　根據(jù)控制性詳細規(guī)劃的深化成果，完善總體綱要階段的說明書，并進行反饋協(xié)調(diào)，由南京市規(guī)劃局協(xié)同南京市規(guī)劃設(shè)計研究院最終形成《南京老城保護與更新規(guī)劃》白皮書，報請政府批準，使之作為今后老城規(guī)劃依法管理的依據(jù)(圖1)。

3、工作方法

　　(1)加強前期專題研究。

　　在正式編制規(guī)劃之前，邀請南京大學(xué)、東南大學(xué)等單位進行了“南京老城的歷史沿革研究”“南京老城空間形態(tài)優(yōu)化研究”“南京老城已建居住區(qū)調(diào)研和改善研究”等。這些研究不僅能幫助規(guī)劃師拓展思路，還能幫助規(guī)劃師科學(xué)地界定規(guī)劃內(nèi)容，為正式編制規(guī)劃提供了有力的支撐。

　　(2)重視現(xiàn)狀調(diào)查。

　　老城的歷史文化資源豐富，現(xiàn)狀復(fù)雜，因此，項目組在規(guī)劃先期進行了“拉網(wǎng)式”的全面調(diào)查，包括土地利用現(xiàn)狀與用地權(quán)屬、建筑質(zhì)量、建筑高度、用地潛力、道路交通及配套設(shè)施等內(nèi)容。在調(diào)查各類歷史文化資源時，項目組還與文物局、地方志辦公室、園林局等部門一起將調(diào)查的內(nèi)容擴充到區(qū)級文保單位、非文物的近代優(yōu)秀建筑等，徹底摸清了“家底”，為規(guī)劃奠定了扎實的基礎(chǔ)。

　　(3)注意與各方溝通。

　　在規(guī)劃編制過程中，項目組注意使規(guī)劃設(shè)計與當(dāng)?shù)卣l(fā)展思路相結(jié)合，多次聽取了區(qū)政府的發(fā)展設(shè)想和對規(guī)劃的意見；注意與規(guī)劃管理的具體要求相結(jié)合，多次與規(guī)劃管理人員核實、了解用地現(xiàn)狀和預(yù)測未來發(fā)展的可能性；與市文物部門共同確定各類歷史文化資源保護名錄；使規(guī)劃設(shè)計與市政公用、文教體衛(wèi)等相關(guān)專業(yè)部門的發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，對各專業(yè)的具體要求在空間上予以落實。

　　(4)統(tǒng)一技術(shù)要求。

　　總體綱要階段的成果—《南京老城保護與更新規(guī)劃》是各片區(qū)開展控制性詳細規(guī)劃的指導(dǎo)性文件，明確了老城總體發(fā)展思路、原則、目標(biāo)和對策。南京市規(guī)劃設(shè)計研究院作為牽頭單位，還制定了控制性詳細規(guī)劃的統(tǒng)一技術(shù)要求，包括老城用地分類標(biāo)準、地塊劃分原則和編碼要求、建筑高度分類規(guī)定、建筑質(zhì)量評定標(biāo)準、“四線”協(xié)調(diào)的原則及統(tǒng)一的圖則要求等，為下一階段的匯總工作奠定了很好的基礎(chǔ)。

　　(5)突出重點，有的放失。

　　為突出老城保護與更新規(guī)劃的特點，加強對城市近期建設(shè)的控制與引導(dǎo)，項目組將規(guī)劃范圍內(nèi)的用地按照現(xiàn)狀土地使用情況和地塊內(nèi)建筑質(zhì)量評價情況，分為4種類型進行考慮，分別為：保護用地(歷史文化資源保護用地)、保留用地(近期不需要城市建設(shè)大量投入的用地)、改善用地(近期通過局部改善環(huán)境、增加配套即能適應(yīng)當(dāng)前需求的用地)和改造用地(已不符合城市發(fā)展的要求、基本無保留價值的用地)。本次工作的重點是對保護用地和改造用地的規(guī)劃進行深化和細化。

4、技術(shù)重點

　　(1)處理好保護與發(fā)展的關(guān)系。

　　城市不可能抹掉過去的歷史，人們需要保護好城市的歷史文化。同時城市也在不斷地更新和發(fā)展，這是社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。大部分歷史文化名城都面臨著歷史與現(xiàn)代混雜的狀況。南京老城用地規(guī)模為40　km2～50　km2，既不同于平遙老城(2.2　km2)、麗江老城(3.8　km2)，也不同于紹興老城(8.3　km2)、西安老城(12　km2)和蘇州老城(14　km2)。南京老城作為百萬人口生活和工作的場所，不可能也不應(yīng)該成為歷史遺址，而應(yīng)該在強調(diào)保護的同時保持繁榮和活力。這是南京老城尋求保護和發(fā)展平衡的關(guān)鍵。因此，對于南京老城而言，一定要做到保護與更新的平衡與協(xié)調(diào)，強調(diào)既要保護—在發(fā)展中傳承歷史文脈，又要更新—在傳承歷史文脈中發(fā)展，使老城既能保護好歷史文化，又能滿足現(xiàn)代城市發(fā)展和建設(shè)的需要。

　　(2)準確制定總體發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)。

　　通過對老城歷史價值、存在問題和更新發(fā)展動力的分析，規(guī)劃提出了老城總體發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展思路。首先，必須立足于提高城市核心競爭力的需要，將對歷史文化的保護、利用、展示置于首位，因而規(guī)劃確立了“保護優(yōu)先”的空間發(fā)展原則。其次，挖掘老城的土地利用潛力，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，以保持老城功能和容量的適度發(fā)展。再次，力求全面提升和改善環(huán)境質(zhì)量，最終將老城建設(shè)成為“文化之都”—國際性的歷史文化名城，“活力之城”—中國最具吸引力的旅游和商貿(mào)名城之一，“宜人之地”—中國人居環(huán)境最佳的老城之一。

　　(3)建立老城歷史文化資源保護體系和保護名錄。

　　規(guī)劃對歷史文化資源按“文物保護單位—環(huán)境風(fēng)貌保護區(qū)和歷史文化保護區(qū)—城市整體格局”3個層次建立保護體系，并對各層次的保護內(nèi)容和對策進行了深化、延伸和擴充，將文物保護的深度和內(nèi)容擴充到區(qū)級文保單位、非文物的近代優(yōu)秀建筑、名人居址、古樹名木、地下文物、歷史典故發(fā)生地等；對歷史文化保護區(qū)按照“歷史遺存集中成片、相對完整”的原則，將資源集中的地區(qū)細分為若干歷史文化保護區(qū)和環(huán)境風(fēng)貌保護區(qū)，進行有針對性的保護；將城市整體格局和風(fēng)貌保護的內(nèi)容擴充到山川形勝、河湖水系、明城墻、宮城遺址、歷史軸線和傳統(tǒng)街巷等，由此建立南京老城山體和河湖水系、環(huán)境風(fēng)貌和歷史文化保護區(qū)、市級以上文物保護單位、區(qū)級文物和區(qū)級控制文物保護單位、近代優(yōu)秀建筑、名人居址、歷史典故發(fā)生地、古橋梁、古井、古樹名木、歷史軸線、傳統(tǒng)街巷、地下文物保護區(qū)等13個歷史文化資源保護名錄，并通過公布保護名錄，嚴格保護各類歷史文化資源。

　　(4)建立準入機制。

　　南京老城以“歷史保護和再現(xiàn)”為主題的發(fā)展思路，決定了對未來老城現(xiàn)代化建設(shè)要有更嚴格的控制約束：①對新增功能的準入進行約束，規(guī)劃將引導(dǎo)大量的新增商務(wù)功能和人口向新城區(qū)、新市區(qū)聚集；②對新增建筑的控制約束包括對高層建筑空間分布的規(guī)定、對建筑高度的控制、對建筑形式的要求(體形和風(fēng)格)等。其目的在于通過嚴格的控制約束，減少因新增功能過度集中而引發(fā)的發(fā)展與歷史文化保護之間的矛盾和沖突，讓老城有更多的空間用于展現(xiàn)歷史、改善環(huán)境，以提高老城的文化品位和環(huán)境品質(zhì)。

5、規(guī)劃的創(chuàng)新與特色

　　(1)從消極被動的保護走向積極主動的保護，將歷史資源保護、利用與發(fā)展相結(jié)合，使歷史文化保護和現(xiàn)代化建設(shè)各得其所、相得益彰。

　　(2)從單一的專項規(guī)劃走向整體的全面規(guī)劃。歷史文化名城保護規(guī)劃或某一地區(qū)的保護規(guī)劃在國內(nèi)外有很多經(jīng)驗，但以50　km2的老城為單元進行全面保護與更新，并經(jīng)歷“先整體—后分區(qū)—再整體”的不斷反饋深化的規(guī)劃，在國內(nèi)并不多見。這種處理老城保護與發(fā)展關(guān)系的做法在國內(nèi)外老城保護工作中具有一定的創(chuàng)新性。

　　(3)從“專家型”規(guī)劃走向“社會型”規(guī)劃，打開專業(yè)研究大門，引入多專業(yè)、多學(xué)科和多家研究單位參與規(guī)劃，請市區(qū)政府、相關(guān)專業(yè)部門、普通市民參與規(guī)劃的討論，與新聞媒體合作，進行公示宣傳。

　　(4)從物質(zhì)空間規(guī)劃走向戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，將保護與更新的空間規(guī)劃與社會經(jīng)濟發(fā)展政策相結(jié)合，并提出可操作的實施策略，為政府制定老城發(fā)展戰(zhàn)略提供依據(jù)。

6、實施效果

　　(1)使更多人對南京老城的歷史價值有了全新的認識。

　　項目組在對老城歷史文化資源進行深入調(diào)查和全面梳理時，通過各種匯報、宣傳，使社會各界都逐步認識到，不論是從中國這個文明古國在世界史中的地位，還是從南京這個著名古都在中國城市建設(shè)史中的地位，以及從南京古都格局保留相對完整的角度來看，南京老城在中國乃至世界都城的保護和發(fā)展史中都占據(jù)著獨特的重要地位。目前全市上上下下、方方面面都加強了對老城保護的意識。

　　(2)規(guī)劃的很多內(nèi)容已經(jīng)在政府行動計劃和老城環(huán)境整治實踐中得到實現(xiàn)。

　　新納入保護名錄的區(qū)級文物、名人居址、歷史典故發(fā)生地、傳統(tǒng)街巷等歷史文化資源，已經(jīng)逐步得到市區(qū)政府和文物部門的重視，相關(guān)部門正在對它們進行核實，力爭早日依法實施保護。

　　新街口商貿(mào)中心、長江路文化街等都已經(jīng)實施了升級改造，武定門、小桃園等歷史文化保護區(qū)已經(jīng)基本改造完成，門東、門西地區(qū)政府已準備實施保護性開發(fā)，特色旅游線路也在醞釀之中。 

　　(3)為當(dāng)前建設(shè)管理和政府決策提供了依據(jù)。

　　作為一項帶有政策引導(dǎo)性并得到市委市政府基本肯定的成果，除了為規(guī)劃與建設(shè)管理提供了基本依據(jù)外，南京老城的保護與更新規(guī)劃也對南京市正在開展的工業(yè)企業(yè)“三聯(lián)動”改革、控制高層建筑和疏散人口起到了較強的指導(dǎo)作用。

　　(4)是其它歷史文化名城編制規(guī)劃和實施管理的參考文獻。

　　南京老城所面臨的問題和矛盾具有一定的代表性，本規(guī)劃的工作方法、思路及實施策略得到了國內(nèi)著名專家的好評，并陸續(xù)被其它城市借鑒和參考。

　　(筆者是總體綱要階段的項目負責(zé)人，總體綱要階段的成果—《南京老城保護與更新規(guī)劃》于2004年獲建設(shè)部“優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計”一等獎。參加該項目的人員還有：程茂吉、蔣伶、高海波、何世茂、錢寧波、何流等同志，技術(shù)指導(dǎo)為蘇則民、葉斌、張正康、楊濤等。)