適合中國城市的TOD規(guī)劃方法研究

　　摘要：TOD是一種通過對公共交通站點附近的土地高強度綜合開發(fā)利用而實現公交主導的城市發(fā)展的開發(fā)模式。在簡要介紹TOD概念和基本思路的基礎上,分析了TOD對中國城市未來發(fā)展的重要意義,結合案例指出了當前軌道交通與土地利用協(xié)調發(fā)展的問題,從宏觀、中觀、微觀等3個層次以點帶面地提出TOD規(guī)劃中的關鍵環(huán)節(jié),并著重從微觀層面給出了對規(guī)劃有指導意義的土地混合利用分析模型。

　　1　TOD的內涵與發(fā)展思路

　　最早的TOD ( TransitOriented Development,公交導向開發(fā))概念出現于2 0世紀8 0年代末期的美國,作為一種與傳統(tǒng)蔓延式發(fā)展相對立的規(guī)劃概念,從與公共交通相結合的建筑設計和建設實例中演化而來。對TOD的概念解釋有很多種,在不同層次、范圍和側重點上都有所不同, 但其共同特點包括[ 1 ] :

　?、僖怨徽军c為核心組織臨近土地的綜合利用;

　　②緊湊布局、混合使用的用地形態(tài);

　?、塾欣谔岣吖皇褂寐实耐恋亻_發(fā);

　?、芰己玫牟叫泻妥孕熊嚱煌ōh(huán)境。

　　一個典型的TOD 主要由以下幾種用地功能結構組成:公交站點、核心商業(yè)區(qū)、辦公/就業(yè)區(qū)、TOD居住區(qū)、次級區(qū)、公共/開敞空間等(見圖1) 。

圖1　典型TOD的用地功能結構

　　2　TOD對中國城市的意義

　　我國城市交通發(fā)展正處于轉折階段,在城市化和機動車私有化的雙重沖擊下,城市道路交通設施正面臨著前所未有的壓力。同時由于不存在封閉的空間和政策邊界,我國一些大城市如北京很難像新加坡、香港等城市那樣,用限制小汽車擁有的政策來避免過度使用小汽車帶來的交通擁擠、空氣污染以及低密度郊區(qū)化形態(tài)過度占用土地資源等問題。在這種情況下,土地利用形態(tài)對未來居民出行模式尤其具有重要意義。全國范圍內有20個城市正在規(guī)劃、籌建地鐵或輕軌,未來十年新建各類型軌道交通將達到1 000 km。軌道交通以其運量大、速度快的基本特性在公共交通系統(tǒng)中發(fā)揮著骨干作用,對居民出行方式和工作地、居住地選擇都有著越來越重要的影響,因而在宏觀上表現出對城市人口、產業(yè)布局和空間發(fā)展的強力引導作用。正因為這樣,基于軌道交通的TOD規(guī)劃方法研究就顯得尤為緊迫。不同的國家和城市對TOD的定義和期望是不同的。國外城市對于TOD的項目大多以房產開發(fā)、區(qū)域建設為主要目的,而在中國高密度的局部土地利用開發(fā)和“攤大餅”的城市蔓延趨勢下, TOD需要從城市規(guī)劃與城市交通規(guī)劃一體化的角度,提供實現交通與土地利用之間、不同交通方式之間、交通網絡與交通樞紐之間、交通規(guī)劃與管理運營之間的高度整合和一體化,真正構建起以公共交通為主體的暢通、安全、高效、舒適、環(huán)保、經濟、公平的城市綜合交通系統(tǒng)[ 2 ] 。

　　而TOD在中國城市的實施背景和條件都有所不同,有以下幾點比較關鍵:

　?、儆捎谠诔鞘腥丝?、就業(yè)、土地利用密度等方面,中國均明顯高于西方國家,因此必須明確西方國家發(fā)展TOD的目的主要是為了集中人口,而中國應考慮的宏觀問題是如何適當地疏散人口,引導城市重新布局。

　?、谥袊鴽]有經歷小汽車導向的發(fā)展階段,大多數城市長期以來一直維持著單中心密集發(fā)展的模式,各種用地如商業(yè)、居住和辦公混雜,舊城中心的密集開發(fā),城市人口密度高,公交發(fā)展的潛力大。因此從某種意義上來說,作為城市發(fā)展的歷史延續(xù),TOD在中國城市比在歐美國家更具有先天優(yōu)勢。

　　③相比外國城市由于郊區(qū)蔓延、高汽車擁有率而導致的公交吸引力不高,在中國,問題往往出在公交服務水平低,舒適性差,因而降低了出行者選擇公共交通的意愿。

　?、艽送庵袊亩愂障到y(tǒng)和房地產估價等方面均不如西方國家完善,同時城市建設的管理部門條塊分割,缺乏協(xié)調,在構建良好的聯合開發(fā)環(huán)境方面將面臨更多困難。因此在應用西方TOD開發(fā)經驗時,必須做出一定修正以適合中國城市現狀。

　　3　中國城市軌道交通站點周圍社區(qū)與TOD 社區(qū)的差距

　　從很大程度上來講, TOD的理論研究和實踐在中國都還處于起步階段,既沒有一套完整的規(guī)劃理論和方法,也少有成熟的案例。這與我國的城市建設和交通基礎設施建設所處的階段有關系,另外從規(guī)劃到實施到評價也是一個長期的過程,不可能一蹴而就。以幾個中國城市軌道交通站點周圍的社區(qū)為例,來探討其與TOD社區(qū)的差別和差距,指出在之后的規(guī)劃建設中應注意避免的問題。

　?、?nbsp;TAD與TOD。

　　TOD的特點之一就是會帶來站點附近的土地高強度開發(fā),但不是所有站點附近的高強度開發(fā)都是TOD。TAD ( Transit Adjacent Development) ,是公交站點附近的開發(fā),其與TOD的區(qū)別在于,由于內部設計缺乏聯系性或者土地利用構成的不恰當,而導致無法促進公交使用或提升站點附近開發(fā)的價值[ 3 ] 。這樣的開發(fā)模式僅利用了軌道交通建設對土地開發(fā)的導向性作用,而失去了高強度的土地開發(fā)對公共交通的回饋性支持。在中國,很多隨軌道交通建設而繁榮起來的站點附近開發(fā)多是TAD,除了開發(fā)商過分追求商業(yè)利益的因素,其根本原因則是缺乏對站點附近土地開發(fā)的整體考慮。

　　以北京市五道口站為例。五道口站位于北京城鐵13 號線上,近5 a來由于城鐵的開通而發(fā)展迅速,日益繁華,站點周圍的商業(yè)、辦公、文化娛樂和居住用地都有很大幅度的上漲,有很大成為TOD社區(qū)的潛力(見圖2) 。然而由于各種用地性質的構成和布局缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,設施之間的連續(xù)性也不好,實際上延續(xù)了中國城市傳統(tǒng)的混合開發(fā)的低密度蔓延,對公交的促進作用并不明顯,稱不上一個TOD 社區(qū),而是單純的公交站點附件的開發(fā)。另外,這樣開發(fā)模式會對道路交通帶來較大影響,沿街的商業(yè)活動引起該區(qū)域內交通性較強的幾條道路通行不暢,同時這些車流量較大的道路同時也給聚集的人流帶來很大的安全隱患。

圖2　北京市五道口站附近用地

　?、谕恋亻_發(fā)形式單一。

　　在大城市城市化進程中,由于人口和產業(yè)不斷膨脹,向郊區(qū)拓展是不可避免的趨勢,如何通過軌道交通網絡建設逐步引導城市人口和產業(yè)有序遷出和重新整合是亟待解決的問題之一。而實踐中容易出現的問題之一就是在一定時期內由于產業(yè)的聚集效應和建設時序不當而引起大片土地開發(fā)形式單一。以北京市回龍觀地區(qū)為例?；佚堄^社區(qū)總用地約9 km2 ,其中規(guī)劃建設用地7. 6 km2 ,居住用地約3. 75 km2?？偨ㄖ娣e850萬m2 ,其中住宅建筑面積580萬m2。但是,截止到2004年底,居住區(qū)的公共服務設施開發(fā)遠遠落后于住宅開發(fā),導致其社區(qū)功能極為單一,僅僅為居住功能(見圖3) 。居民的工作、休閑娛樂、就醫(yī)和教育等其它方面需求都要離開“臥城”,到城市中心區(qū)才能得以滿足。這就加劇了居民出行的時段性和方向性,從而造成高峰時段的交通擁堵和日常時間的資源浪費[ 4 ] 。

圖3　回龍觀社區(qū)各類用地構成

　?、凵鐓^(qū)內部設計不合理。

　　從TOD理論的角度看,塑造公共交通導向的土地利用模式需要從宏觀(城市)和微觀(社區(qū)) 2個層而同時著手,公共交通與社區(qū)規(guī)劃設計的進一步協(xié)調是發(fā)展公共交通的重要基礎。以深圳市幾個站點為例,指出在實踐中需要注意的問題。以居住為主的社區(qū): 在蓮花村社區(qū),由于公共建筑未按規(guī)劃建設,而是建在了截斷規(guī)劃步行系統(tǒng)的位置上,再加上道路被拓寬后設立了分割帶,使連續(xù)步行系統(tǒng)名存實亡,使得居民轉而傾向于小汽車出行。在梅林一村社區(qū),公交車站46%的低覆蓋率大大降低了居民公交出行的方便程度和比例。

　　以商業(yè)、辦公功能為主的社區(qū): 在華強—華富—筍崗立交區(qū)域和深圳書城一帶,街道空間都被分隔成幾個相互沒有聯系的界面,步行過程不順暢且不舒適。

　　綜合性社區(qū): 在華僑城社區(qū),雖然建立了良好的土地混合利用和連續(xù)的步行系統(tǒng),但是與公交系統(tǒng)的銜接卻不夠順暢,更因為住宅區(qū)向遠離公交站點的方向拓展而使得居民轉向小汽車出行方式。從以上分析來看,在規(guī)劃設計中地塊功能和區(qū)內步行環(huán)境的設計整合,及與城市公共交通的連接,正是TOD社區(qū)微觀設計中最需重視的方面[ 5 ] 。

　　4　TOD規(guī)劃方法研究

　　為了實現基于軌道交通的城市TOD開發(fā)模式,加強城市用地規(guī)劃和軌道交通規(guī)劃的協(xié)調性,必須把軌道交通的發(fā)展規(guī)劃與宏觀層面上的城市總體規(guī)劃、中觀層面上的城市設計、分區(qū)規(guī)劃以及微觀層面上的地塊用地規(guī)劃緊密地結合起來,合理布設軌道線網和站點,在各個規(guī)劃階段中倡導具有公交導向作用的用地形態(tài)和布局[ 6 ] 。

　　①宏觀。

　　在城市總體規(guī)劃階段,在制定城市發(fā)展目標、明確城市發(fā)展軸線、合理進行人口和產業(yè)布局的同時,合理地規(guī)劃與之相適應的軌道線網總體布局和線路走向,引導城市有序拓展。經驗證明,軌道交通分擔率高的城市往往具備完備的網狀軌道交通網,這說明只有軌道交通OD站點的兩端可達性都好的情況下才能對其使用率有較大的正面影響。因此,要在市域范圍內廣泛應用TOD理論,形成TOD站點的規(guī)模效應,以此優(yōu)化城市軌道網絡和空間結構,引導沿線土地開發(fā)。

　　②中觀。

　　充分考慮到片區(qū)與城市的關系,一方面軌道線網站點的選址必須根據城市用地現狀和規(guī)劃情況,選擇臨近高強度、高密度開發(fā)的地段布設站點;另一方面,在充分考慮到線路走向和站點布設的基礎上,對軌道交通沿線的土地進行居住、商貿辦公、商業(yè)等用地類型的綜合規(guī)劃,均衡沿線各種類型的建設用地規(guī)模,合理安排社區(qū)的密集空間和開敞空間。在這個層次還要注意常規(guī)公交與軌道交通銜接,尤其對城市邊緣新開發(fā)區(qū),要形成以軌道交通站點為區(qū)域中心,通過常規(guī)公交直接聯系區(qū)域內各住宅區(qū)的輻射形態(tài)。這樣不僅能有效提高區(qū)域凝聚力,鼓勵公交出行,也能為軌道交通帶來充足的客源。

　?、畚⒂^。

　　根據地塊所在的地理區(qū)位,以及地塊與公交站點之間的距離,確定地塊的用地性質和開發(fā)強度;并對各種性質的用地、步行和自行車系統(tǒng)、道路系統(tǒng)、公交系統(tǒng)設計等進行調整和完善,以建立公交友好的社區(qū)環(huán)境。

　　由于我國現行的規(guī)劃建設體制往往更關注對城市規(guī)劃和交通規(guī)劃的宏觀把握,對公交導向的土地利用的實踐研究大多未深入到微觀規(guī)劃設計層面。而前面的TOD應用實例說明,社區(qū)規(guī)劃的整體性正是TOD策略成功的重要因素之一,因此加強以軌道交通站點為核心的周邊用地規(guī)劃與控制是實現TOD的關鍵環(huán)節(jié)。

　　盡管TOD規(guī)劃模式設計細則已經被廣泛地討論并運用,但目前為止還沒有一種能夠幫助規(guī)劃師進行TOD規(guī)劃的分析模型,使得在操作層面上規(guī)劃實施有一定困惑。這里提出一種可以針對不同類型TOD站點的目標側重點而控制各種用地總量和比例的模型,希望能夠對規(guī)劃師有所啟發(fā)和幫助[ 7 ] 。軌道交通站點附近的高強度開發(fā)有2個明顯的好處: 一是提高土地價值;二是增加軌道交通客流量。但過高的開發(fā)強度會導致環(huán)境擁擠嘈雜、生活品質下降,為了保證居住地和工作地的整體環(huán)境和生活品質,就需要充足的公共設施用地和綠地來創(chuàng)造良好的社區(qū)環(huán)境。因此,必須將這3方面目標進行綜合權衡,以達到可持續(xù)發(fā)展的目標。

　　基于以上3個目標,研究以容積率為核心變量,選取了軌道交通出行生成率和建筑基底面積等參數對3個目標進行數學上量化的表達,求得乘客數量最大值、土地價值增長最大值以及設施服務水平最高值所對應的各種用地的建筑面積總量,同時也可以給出各種用地性質的比例。

　　定義模型的研究范圍為以軌道交通站點為圓心,半徑為500 m的圓形區(qū)域,也就是軌道交通站點的直接影響區(qū)域。假設該區(qū)域內所有軌道交通使用者都通過該站點進入軌道交通系統(tǒng)。假設用地性質區(qū)劃已經給定,但是各種用地性質的開發(fā)強度,也就是容積率將由模型給出。
模型考慮以下幾類用地類型:

　　居住用地R: 從R1 到R4 : 但實際用到的只有R2 和R3 ,或只有R2。公共設施用地C: C1 = office 行政辦公; C2 =commerce商業(yè)金融。

　　公共設施用地P: C3 ～C5 = public service 包括文化娛樂、體育、醫(yī)療衛(wèi)生等+U (市政公用設施用地,其中U21為公共交通用地) + S (道路廣場用地) 。

　　參數說明: k為軌道交通方式分擔率; T 為交通發(fā)生/吸引率; X 為容積率; L 為用地面積; P為單位建筑面積價格上漲值; r為住宅; c為商業(yè)/辦公; u為公共交通用地; p為公共設施用地。

　　具體模型及說明如下:

　　第1個目標函數是最大化軌道交通客流,其中Lu是公共交通用地面積,從一定程度上反映了軌道交通站點與常規(guī)公交接駁情況。

　　第2個目標函數是最大化設施服務水平。因為本模型不涉及用地布局僅考慮各類用地建筑總量,這里難以以服務設施可達性為目標,只選取了服務設施用地面積與商住建筑面積比例作為最大化目標。

　　第3個目標函數是最大化土地增值總額。同樣的,因為不涉及用地布局,這里不考慮區(qū)域范圍內更細致的土地增值變化情況,而是以某種用地性質的平均增值作為其相應的P。

　　約束條件:

　　其中和分別為居住用地類型i的容積率上下限,對商業(yè)用地類型j同理。

　　其中a, b, c, d 為不同類型土地之間的需求數量關系,可根據規(guī)劃地性質調整。例如,對商業(yè)中心站來說,可使b小c大。該模型需要的數據較多,如用地面積、各類用地對軌道交通的客流發(fā)生吸引率、軌道交通站點附近的商住用地價格提升等。另外該模型可以針對不同的站點類型有所調整,體現在對3個目標函數的權重系數和不同類型土地之間的需求數量關系上。確定了權重系數之后,上述模型即為標準的線形數學規(guī)劃模型,因此采用標準的求解算法即可求解。

　　5　結語

　　為了實現我國城市土地及環(huán)境資源利用的最大化,就必須綜合考慮交通系統(tǒng)與土地利用，TOD 策略正是交通系統(tǒng)與土地用地開發(fā)相協(xié)調的完美詮釋。本文結合實例指出了中國城市發(fā)展TOD需要注意的問題,又從規(guī)劃理論與方法上提出了層次分明的關鍵環(huán)節(jié),同時為微觀TOD社區(qū)的土地混合利用決策建立了模型,對現實規(guī)劃有一定啟發(fā)意義。

[參考文獻]
[ 1 ] 　R. Cevero, et al. Transit2Oriented Development in the Unit2ed States: Experiences, Challenges and p rospects [ R ].TCRP Report 102. 2004.
[ 2 ] 　陸化普. 基于TOD的城市綜合交通規(guī)劃及其研究課題[ J ]. 中國科學基金, 2005, (4) : 209～212.
[ 3 ] Terry Parker, et al. Statewide Transit2Oriented Development Study: Factors for Success in California—Final Report[R ]. California Department of Transportation. 2002. 9.
[ 4 ] 　邢　琰. 規(guī)劃單元開發(fā)中的土地混合使用規(guī)律及對中國建設的啟示[D ]. 北京:清華大學, 2005.
[ 5 ] 　陳燕萍,彭　科. 公共交通與社區(qū)規(guī)劃設計———以深圳為例[ J ]. 規(guī)劃師, 2007, (12) : 56～59.
[ 6 ] 　蔣　謙. 國外公交導向開發(fā)研究的啟示[ J ]. 城市規(guī)劃, 2002,(8) : 82～87.
[ 7 ] 　J. J. L in, C. C. Gau. A TOD p lanning model to review the regulation of allowable development densities around sub2way stations[ J ]. Land Use Policy 23 (3) : 353～360.