濕地保護立法 艱難破冰會有時

      醞釀已久的濕地保護國家立法，經(jīng)過有關(guān)方面的艱辛努力，終獲實質(zhì)性進展———記者近日從國家林業(yè)局濕地保護管理中心、國家國際濕地公約履約辦公室(下稱濕地辦)獲悉，《中華人民共和國濕地保護條例(送審稿)》已“脫手”，目前正在征求相關(guān)部門意見，待修改完善后，報送國務(wù)院法制辦。

　　立法滯后濕地保護管理之痛

　　調(diào)節(jié)氣候、保護物種、凈污除垢、蓄水防洪……濕地獨特的生態(tài)功能及其重要性似乎無需再提及。濕地之于地球，猶如人之腎臟之于人的生命健康。

　　據(jù)國家濕地辦提供的情況，目前我國濕地面臨四大威脅：濕地遭受開墾、開發(fā)等活動的大面積蠶食，面積在減少、萎縮；濕地環(huán)境污染、質(zhì)量惡化、功能減退；濕地生物多樣性降低；泥沙淤積、水土流失對濕地形成壓力，導(dǎo)致濕地面積減少。

　　如果說上述種種威脅使?jié)竦卦馐苊黠@的“創(chuàng)痛”，實際上濕地還有另一種“隱痛”———那就是保護管理上的立法滯后、相關(guān)法律制度明顯缺位。

　　有專家表示，如果你認識到濕地是一個綜合的生態(tài)系統(tǒng)，而非由水、土地、動植物等生物構(gòu)成的簡單組合，你就會理解、認同就濕地保護專門立法的必要性和緊迫性。因為雖然已有的法律法規(guī)如土地法、水法、野生動物保護法等，對濕地構(gòu)成要素的土地、水、野生動植物等單項資源的保護利用有所規(guī)制，但相關(guān)法律規(guī)定沒有對濕地的整體性考慮?！拔覈€沒有哪部法律對‘濕地’作出明確定義，更沒有專門的濕地保護內(nèi)容。”

　　濕地辦調(diào)查規(guī)劃處處長鮑達明告訴記者，由于立法滯后，許多應(yīng)該建立的濕地保護管理制度建立不起來。比如，濕地占補平衡制度、生態(tài)補償制度、補水制度、分級管理制度、用途審批制度、濕地恢復(fù)制度、環(huán)境影響評價制度、調(diào)查監(jiān)測制度以及國家濕地保護規(guī)劃制度等等。“這些都是非常重要的制度。我國耕地有占補平衡制度，森林有生態(tài)補償制度。但濕地就建立不起來?！?/p>

　　在一些干旱、半干旱地區(qū)，由于沒有保證生態(tài)用水制度，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擠占生態(tài)用水，缺水導(dǎo)致濕地面積萎縮。由于濕地概念不清，保護對象的類型、范圍、邊界不明確，有些地方即使想保護濕地也不知道其“四至”定在哪里。反過來，擠占、破壞了濕地也不知道。

　　資源調(diào)查監(jiān)測是對其實施良好保護管理的基礎(chǔ)。我國森林法規(guī)定每5年搞一次森林資源調(diào)查監(jiān)測，野生動物保護法規(guī)定每10年一個調(diào)查周期，但濕地調(diào)查監(jiān)測多長時間開展一次、如何開展等都無法律規(guī)定，致使現(xiàn)在調(diào)查監(jiān)測活動，沒有一個常規(guī)性制度保障，處于“一事一議”、“朝不保夕”狀態(tài)。

　　何為濕地立法爭議的焦點

　　濕地保護立法難，首先難在濕地的法律概念如何定。

　　鮑達明說：“什么叫濕地，這件事情就很復(fù)雜，討論了很長時間?！卑凑铡稘竦毓s》的定義范圍非常寬泛，包括了所有的江河湖泊、濱海和沼澤，以及人工濕地中的稻田、水庫，泥潭等?！叭绻眠@個范圍來做濕地的立法定義，立法是進行不下去的。這也不適合我們的保護目的。我們是想通過立法，把最重要的、最脆弱的濕地盡快保護起來?！痹邗U達明看來，基于目前的國情，濕地概念上就要有一個妥協(xié)。

　　這種妥協(xié)在地方立法中也體現(xiàn)出來。從目前已完成濕地立法的8個省來看，對濕地定義都根據(jù)其本省省情、保護管理重點做了修改。

　　實際上，我國濕地法律地位不明確、立法滯后，與對濕地的認識有關(guān)。這種認識不斷深化是全球性的。1971年通過的全球性政府間公約———《濕地公約》，主要針對的是水禽保護。經(jīng)過38年的發(fā)展演變，它已由對物種保護發(fā)展為對整個濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護。

　　有專家直言，濕地立法相當于在已有的單項要素法律規(guī)制前再加一道坎兒，這對一些單要素資源管理部門可能并非情愿之事。濕地概念成爭議“焦點”，折射的實際也是部門之間的協(xié)調(diào)難。有的部門或許認為，濕地的定義怎么定都行，但不把我管的東西叫濕地就行。如果都這樣，那濕地的概念還會存在嗎？

　　多部門協(xié)作濕地保護必由之路

　　濕地保護立法，另一個難點正是部門之間的協(xié)調(diào)。

　　據(jù)了解，2007年國家林業(yè)局牽頭成立中國履行濕地公約國家委員會。這是個由十幾個部門參加的非實體松散機構(gòu)。到目前為止，在多部門管理濕地中，還沒有真正形成合力。

　　有專家指出，由于現(xiàn)行立法中缺少各資源環(huán)境管理部門在濕地生態(tài)系統(tǒng)保護管理中的職責分工及協(xié)作、監(jiān)督關(guān)系的具體規(guī)定，不同部門常常從不同管理角度出發(fā)對同一濕地區(qū)域進行不同目標的管理，且在行使各自管轄權(quán)時，缺少相互協(xié)作機制，條塊割據(jù)嚴重，難免會有各自為政、管理沖突、有利則互爭管轄、無利則相互推諉等情況發(fā)生。

　　鮑達明表示，從濕地的自然屬性和管理屬性來講，無論國際國內(nèi)，其保護管理都必須要走多部門協(xié)作之路。美國參與濕地保護管理的部門有22個，比中國還多。一項工作牽涉多個部門，就需要有一個良好的多部門協(xié)作機制。而要想使相互協(xié)作、相互監(jiān)督具有可操作性，就必須通過法律形式，明確規(guī)定各行政管理部門在濕地生態(tài)系統(tǒng)保護中各自承擔的行政職責，以及相互協(xié)作、相互監(jiān)督的義務(wù)和權(quán)力，而不僅僅是從單一資源管理角度行使部門職能。

　　“如果濕地保護的相關(guān)部門之間形不成合力，不在一個統(tǒng)一的目標下對濕地生態(tài)系統(tǒng)進行保護，即使單項資源的執(zhí)法做得很好，但最終還是達不到對濕地生態(tài)系統(tǒng)綜合功能保護的目的?！薄拔覀兙褪窍胪ㄟ^立法，形成一個高效的保護濕地的機制。大家形成合力，共同保護好濕地?！滨U達明說。

　　采訪中記者發(fā)現(xiàn)，盡管困難不小，但濕地辦仍然“不乏信心”：“在我國不光是濕地立法這一件事難。別的事協(xié)調(diào)也很難。好在國務(wù)院各部門對此事還很支持。相信他們會依其法定職能很負責地來給我們提意見建議。”應(yīng)該相信，濕地保護國家立法“破冰”之時為期不再遙遠。

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　　我國濕地類型及面積

　　據(jù)2003年國家林業(yè)局完成的首次濕地調(diào)查分類，我國濕地主要分為沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地和人工濕地5大類型，幾乎覆蓋了《濕地公約》濕地分類的所有類型。根據(jù)調(diào)查，我國濕地總面積為3848萬公頃，其中有沼澤濕地1370萬公頃、湖泊濕地835萬公頃、河流濕地821萬公頃、濱海濕地594萬公頃以及人工庫塘228萬公頃。

　　我國對濕地的主要保護方式

　　目前我國自然濕地保護基本采用自然保護區(qū)方式、濕地公園方式、濕地自然保護小區(qū)、重要濕地名錄方式(用國際重要濕地、國家重要濕地的方式來明確其地位，予以保護)。此外，森林公園、風景名勝區(qū)、水源保護地、水利風景區(qū)、海岸公園等，也在一定程度上也起到了保護濕地的作用。

　　我國濕地保護基本情況

　　建立濕地自然保護區(qū)是我國保護濕地的最有力措施。2008年年底，全國濕地類型自然保護區(qū)數(shù)量已增至553個，總面積達到4780萬公頃，約1790萬公頃、49%的自然濕地在保護區(qū)中得到了有效保護。我國政府指定了36處國際重要濕地，總面積380萬公頃。2000年《中國濕地保護行動計劃》將173塊濕地列入國家重要濕地名錄。國家林業(yè)局批準試點的國家濕地公園已達38處，已建或備建的各種類型濕地公園已至少140多處，總面積超過81萬公頃。