城市規(guī)劃應成為重要的公共政策

　　科學發(fā)展觀強調(diào)“以人為本”。首先應著眼于大多數(shù)人。 　　[B]科學發(fā)展觀的基本點和方法論是協(xié)調(diào)[/B]。 　　我國正處于經(jīng)濟建設加速發(fā)展、城市化水平不斷提升和城市蓬勃發(fā)展的時期，但是國家人均資源短缺和環(huán)境的脆弱已經(jīng)開始成為發(fā)展的硬制約；我國社會主義市場經(jīng)濟體制尚未完善，國家經(jīng)濟實力還不夠強大，但是社會發(fā)展不公平、不和諧的現(xiàn)象已經(jīng)突現(xiàn)。這些矛盾在城市又集中表現(xiàn)出來。面對嚴峻的現(xiàn)實，我們?nèi)绾螒獙?？科學發(fā)展觀的真正落實是迫切的大事。這里對城市規(guī)劃和房地產(chǎn)提出幾點看法，希望大家關注。 　　政府必須通過公共政策和法律來安排城市公共設施和社會設施的建設，保證城市的可持續(xù)發(fā)展我們在這方面做了許多工作，但是，現(xiàn)在還存在不少問題，比如：城市的土地利用結(jié)構(gòu)和房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理。許多城市在發(fā)展中，商品房占用了大片的好地段，廣大工薪階層和一般老百姓迫切需要的經(jīng)濟適用房和廉租房的用地短缺，位置不好，經(jīng)濟適用房的供應遠遠不能滿足社會的迫切需要。比如，今年，在北京一個經(jīng)濟適用房項目，購買的人要排隊兩天兩夜，第一名排隊達５天５夜。去年，在杭州，購買經(jīng)濟適用房的群眾，要去“搖號”，搖中了才能夠買，而中的比例是１０比１。不少城市中，許多人買不到急需的住房，而大量的商品房屋空置?，F(xiàn)在，城市居住的貧富分化正在加劇，有的城市富人區(qū)和貧民區(qū)正在形成。在城市，相當一些人的居住條件并不好，特別是外來大量的流動人口的居住問題，相當突出。這一切是不能用住宅建設總量和人均住房面積的擴大來替代的現(xiàn)實。因此，筆者認為，對城市住房的公平性需要有相應的指標體系來客觀反映并加以考核。對解決居住低水平人群問題，政府應提出政策和措施。 　　許多城市公共設施和社會發(fā)展設施的用地和建設往往得不到保證。在有的城市，規(guī)劃欠周到，居住區(qū)的配套不夠完整；在有些城市，往往在控制性詳細規(guī)劃還沒有批準的地段，就倉促上馬開發(fā)建設，公共設施缺乏。更普遍的情況則是，城市規(guī)劃對公共設施已經(jīng)有了安排，可是，在開發(fā)中，為了追求利潤，違反城市規(guī)劃的行為比比皆是，公共設施建設普遍存在缺項，有些地方甚至將城市規(guī)劃明確規(guī)定的公共設施用地也用來建設商品房，城市社會發(fā)展的公共用地也被用來建設商品房。上海城市規(guī)劃部門已經(jīng)發(fā)出警告：禁止占用城市規(guī)劃安排的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的用地，這在全國可能具有一定的普遍意義。資本的發(fā)展正在侵蝕公共利益，值得注意！ 　　市場經(jīng)濟條件下，資源的配置要發(fā)揮市場機制的基礎性作用，但是政府的調(diào)控又是絕對不能沒有的。資本總是偏愛有錢人的，資本不愛沒有錢的人。市場在為解決多數(shù)人居住的問題上，在沒有政府強有力調(diào)控的情況下，是失靈和缺位的。在解決公共服務和為大多數(shù)人的住房問題上，想全靠市場的調(diào)節(jié)作用，那是靠不住的。 　　政府，作為公共利益的代表，必須通過有關公共政策和法律，通過對市場強有力的調(diào)控，來安排和保障大多數(shù)人對住房的迫切需要，來安排城市公共設施和社會設施的建設，來保證城市的可持續(xù)發(fā)展。 　　[B]城市規(guī)劃應當成為國家重要的公共政策[/B] 　　在市場經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃是國家對城市發(fā)展重要的調(diào)控手段，國務院在１９９６年就指出“切實發(fā)揮城市規(guī)劃對城市土地及空間資源的調(diào)控作用，促進城市經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！保ㄒ姡保梗梗赌陣鴦赵海保柑栁募?，《國務院關于加強城市規(guī)劃工作的通知》）。這是在社會主義市場經(jīng)濟條件下國家給城市規(guī)劃的科學定位。城市規(guī)劃正在為此而努力。市場經(jīng)濟發(fā)展到今天，在中國，從維護公共利益的需要來看，從實現(xiàn)發(fā)展的公正、公平的需要來看，城市規(guī)劃又應當成為國家重要的公共政策。 　　城市規(guī)劃必須加強對房地產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控，主要是從四個方面進行調(diào)控：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；城市總體規(guī)劃，特別是５年的近期建設規(guī)劃；詳細規(guī)劃，特別是控制性詳細規(guī)劃；城市設計。當前的重點是近期建設規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃。這種調(diào)控又表現(xiàn)在以下幾個方面：房地產(chǎn)開發(fā)總規(guī)模；開發(fā)的空間結(jié)構(gòu)布局；具體地塊的使用性質(zhì)和開發(fā)強度；開發(fā)時序；具體建設項目用地和建設的控制及規(guī)劃管理。 　　如果講國際經(jīng)驗，那就是國家和政府在住房問題上主要是面向廣大工薪階層和老百姓的。有錢人的住房、商品房，那是依靠市場去解決的。資本主義國家尚且如此，我們社會主義國家理應做得更好。我們的政府，我們的城市規(guī)劃部門是非常努力的，在這方面取得了很大的成績。但是，也不能排除這種現(xiàn)象：在有的城市，城市規(guī)劃跟著某些領導走，而某些領導又跟著資本走，公共利益被資本不斷地侵蝕。這種狀況必須改變。 　　去年年初，溫家寶總理有非常嚴厲的批示，他指出：“一些地方土地市場秩序混亂，非法占地，非法入市的問題相當嚴重，利用土地牟取暴利已成為一些單位和個人尋租的手段?！睖丶覍毧偫硪蟆皩Ω鞯匾愿鞣N名目非法占有、轉(zhuǎn)讓土地的行為要嚴肅查處，對違規(guī)建立的各類園區(qū)要進行清理，對土地執(zhí)法中的錯誤做法要堅決糾正。”近１年多來，國家對土地市場整頓發(fā)出多次緊急通知，城市土地市場的整頓正在進行。一個時期以來，城市發(fā)展中的許多問題，包括城市規(guī)劃實施受到影響，與土地市場的混亂密切相關。在城市土地市場如此混亂的情況下，有關方面從總體上對城市房地產(chǎn)市場的發(fā)展是否也應當有所反思呢？ 　　以人為本，以多數(shù)人為本。對房地產(chǎn)業(yè)界來說，可能是實實在在的考驗。這些年來，有關方面不時表揚房地產(chǎn)業(yè)界的人和單位。筆者認為，應當表揚那些真正為廣大群眾住房問題解決做出貢獻，特別是應當表揚那些為扶持和幫助弱勢群體解決住房問題真正做出貢獻的人和單位，并且形成制度。 　　[B]各類專門性規(guī)劃必須服從城市規(guī)劃的統(tǒng)一要求[/B] 　　溫家寶總理指出：“城市規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領域?！背鞘幸?guī)劃是非常綜合的規(guī)劃，它關系城市發(fā)展的性質(zhì)、規(guī)模、布局，關系城市發(fā)展的長遠和全局。國務院２００２年１３號文件明確規(guī)定：“城市規(guī)劃關系到國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的全局”“各類專門性規(guī)劃必須服從城市規(guī)劃的統(tǒng)一要求”。這是國家重要的規(guī)定。但是實行起來，并不順利?，F(xiàn)在，有些“條條”的部門專業(yè)規(guī)劃和有些“塊塊”（有些開發(fā)區(qū)）的規(guī)劃往往使得城市規(guī)劃的綜合性難以實現(xiàn)。 　　多年來，有的不合理體制已經(jīng)上升為法制，行政體制的不合理已經(jīng)上升為法制的矛盾。比如，多年以來，兩個部門根據(jù)兩部法律（《城市規(guī)劃法》和《土地管理法》），分別制定的兩個規(guī)劃（《城市規(guī)劃》和《土地利用規(guī)劃》），在城市里面管理同一件事——城市土地利用。在這種不科學的、相互矛盾的法制制度之下，我們的城市發(fā)展又怎么能夠科學呢？我們強調(diào)加強依法行政，現(xiàn)在提出依法執(zhí)政，在兩部法律存在矛盾的情況下，大家都加強，其結(jié)果又會是怎樣的呢？ 　　因此，今天，科學發(fā)展觀在中國的貫徹，第一層面的任務可能是國家法制建設的科學化。首先又需要國家高層對現(xiàn)行的法律之間存在的問題，在決策民主化、科學化的基礎上，認真加以解決。 　　第一層面的任務中，還有規(guī)劃的科學性問題?，F(xiàn)在我們國家的規(guī)劃很多，各有各的作用，但是相互關系的協(xié)調(diào)是個大問題。據(jù)悉，國家有關綜合部門正開展規(guī)劃的規(guī)劃，這的確是一件好事。我們希望真正把好事辦好。這里，我覺得關鍵是分清專業(yè)規(guī)劃和綜合規(guī)劃。城市規(guī)劃是綜合規(guī)劃，國際經(jīng)驗和我們５０年的經(jīng)驗已經(jīng)一再證明了這個事實。城市規(guī)劃不僅僅是城市的土地利用規(guī)劃和建設規(guī)劃，而且也是保護性的“不建設規(guī)劃”，許多保護區(qū)，如生態(tài)保護區(qū)、水源保護區(qū)、基本農(nóng)田、特殊用地的保護區(qū)、風景名勝區(qū)和歷史文化保護區(qū)的保護，都是城市規(guī)劃的任務。所以，城市規(guī)劃不是專業(yè)的建設規(guī)劃而是綜合規(guī)劃。希望國家的規(guī)劃盡可能做得科學一點。 　　今天，國家一再強調(diào)加強土地管理和耕地保護，這是國家發(fā)展全局的迫切需要，我們必須認真貫徹執(zhí)行國家的有關政策和措施。但是，是否也需要反思一下呢？這么多年以來，每次土地出問題，就加強有關專業(yè)方面的權(quán)力，問題越大，加強的力度越大，其結(jié)果呢？多年的經(jīng)驗證明，問題解決并不理想。原因何在？重要原因之一是缺乏綜合協(xié)調(diào)，是由于專業(yè)規(guī)劃和管理的強化影響了城市規(guī)劃對城市土地利用的綜合調(diào)控職能。城市規(guī)劃是城市土地管理的科學根據(jù)，離開這個根據(jù)，怎么能夠管理好呢？筆者以為科學發(fā)展觀的基本點和方法論是協(xié)調(diào)。沒有協(xié)調(diào)，就不可能科學發(fā)展。城市是非常復雜的動態(tài)系統(tǒng)，我國城市規(guī)劃管理幾十年，國際上幾百年，中心任務就是天天在做協(xié)調(diào)，做經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)，最后表現(xiàn)為城市土地和空間資源的科學合理安排，城市土地利用早已成為城市規(guī)劃的題中之義，這是國內(nèi)國外的共同經(jīng)驗。因此，強化城市規(guī)劃對城市土地利用的綜合調(diào)控職能，應當成為國家強化土地管理的正確選擇。 　　建設方式的變化可能成為我們必須面對和認真解決的重大問題 　　國家正在制定《物權(quán)法》。物權(quán)是人對物所具有的不受他人干擾的權(quán)利。在我國憲法關于私有財產(chǎn)保護的規(guī)定出臺后，這部法律的制定非常重要。它關系到房地產(chǎn)的發(fā)展，關系到城市規(guī)劃和建設。 　　在新形勢下，我國城市過去那種大規(guī)模新區(qū)開發(fā)和大規(guī)模舊城改造的建設方式可能面臨重大的改變。 　　由于國家建設的原因，政府向農(nóng)民征用土地，這是歷史和現(xiàn)實的現(xiàn)象。這些年，有些地方政府，以比較低的價格從農(nóng)民手中得到土地，經(jīng)過投入，土地升值后再開發(fā)使用，政府得到其中的價格差，開發(fā)商也得益，許多情況下，農(nóng)民并沒有得到他們應當?shù)玫降哪且徊糠?。不少失地農(nóng)民的社會問題，可能由此而生。 　　在城市內(nèi)部，拆遷問題近年來相當突出。這反映了更深層次的矛盾。拆遷補償，本來是開發(fā)方的事情，因為在計劃經(jīng)濟時期投資主體單一，由政府組織有關方面進行拆遷的模式延續(xù)到今天，但是投資主體已經(jīng)多元化了。這樣，被拆遷戶往往面對開發(fā)商和政府組織的拆遷單位而顯得很弱勢，他們的合法權(quán)益往往得不到應有的保障，一個時期以來，矛盾突出，影響不小，社會關注。 　　我們過去大規(guī)模的建設的成本，包括基本建設和城市建設的成本，是否因為對農(nóng)民的補償和對城市被拆遷戶的補償偏低而存在某些假象呢？政府作為公共利益的代表，首先應當關注弱勢群體的利益。講科學發(fā)展觀，講城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，講經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，切實關注農(nóng)民和被拆遷戶的利益，應當是有實實在在的內(nèi)容的。 　　因此，在不久的將來，城市新區(qū)開發(fā)和舊城改造的方式將有可能發(fā)生重大的變化。這種變化由于國家土地資源的緊缺而更加現(xiàn)實，由于《物權(quán)法》的制定而更加現(xiàn)實。有專家提出，政府應從征地和拆遷的過程中退出來，成為裁判和執(zhí)法者，筆者覺得很有道理。因此，未來城市的新區(qū)開發(fā)和舊城改造，其規(guī)模和力度恐怕要發(fā)生比較大的變化，過去那種大手大腳“跑馬圈地”的新區(qū)開發(fā)和大規(guī)?！巴破筋^”的改造舊城的方式可能應當結(jié)束了。我們的思維方式和工作方式也需要有所變化。比如，新區(qū)開發(fā)在用地的單位上，可能應當從平方公里變成為公頃和畝。建設的大規(guī)模推進和建設方式的變化，可能成為我們必須面對和認真解決的重大問題。 　　[B]建立城市正規(guī)的住房租賃市場[/B] 　　我國住房制度改革進行多年了，成績巨大。但是，這里是否存在一個大的誤區(qū)：我們是否將人人（戶戶）擁有房屋產(chǎn)權(quán)作為房改的惟一目標，而無視或者忽視了住房的正規(guī)租賃市場的建立。其實，人人有房住，才是我們改革的真正目標，而非人人（戶戶）擁有房屋產(chǎn)權(quán)。 　　現(xiàn)在，在城市，許多人根本買不起商品房，也買不起經(jīng)濟適用房，又找不到廉租房，他們最急需的是能夠租到符合他們經(jīng)濟能力的住房。但是正規(guī)的住房租賃市場在哪里呢？沒有！我們沒有高中低不同檔次的可供選擇的正規(guī)的住房租賃市場。有的只是很不規(guī)范的自發(fā)的市場。 　　其實，在國外許多市場經(jīng)濟國家，都有健全的住房租賃市場。在不少國家，依靠租房的人和家庭，要占不小的比例，有的２０％，有的３０％，甚至更高。大學畢業(yè)生，剛剛參加工作的年輕人，年輕的家庭，許多人依靠租房度日。而我們，政策上好像企圖家家有房產(chǎn)，許多人想以租賃的方式獲得住房卻沒有，為什么我們長期無視這樣一個巨大的市場需求，而且是廣大群眾的迫切需求呢？ 　　從經(jīng)濟發(fā)展中生產(chǎn)力要素流動的角度看，人的流動是正常的現(xiàn)象和市場經(jīng)濟的需要。而從某種意義上講，住房租賃市場的建立和完善則是有利于人的流動的，這也是市場經(jīng)濟的需要。