韓輝：“海綿城市”與行業(yè)趨勢主題沙龍主旨報告

土人設(shè)計副院長、北京東方山河秀美環(huán)境工程公司副總裁韓輝

　　我今天非常激動，因為我是從北大景觀學(xué)院走出去的，現(xiàn)在學(xué)院有了座落在未名湖畔這么漂亮的一個家，而且第一次在這個家里面，組織這樣一個非常具有討論氛圍的沙龍。我也非常榮幸，像回到了當(dāng)年在北大的課堂一樣，學(xué)到了很多知識。我應(yīng)主辦方要求，談一談海綿城市與公私合營PPP。我是站在市場的角度來看行業(yè)的變化，理解公共政策。我之所以談?wù)撨@個話題，是因為我本身是從規(guī)劃設(shè)計的技術(shù)出身，但后來管理環(huán)境工程公司，包括投資管理公司，所以我現(xiàn)在在北京土人主要負(fù)責(zé)兩塊業(yè)務(wù)，一是投資業(yè)務(wù)，二是環(huán)境工程業(yè)務(wù)。

　　我今天主要講述三方面內(nèi)容，第一是海綿城市，站在市場的角度如何看待海綿城市。第二是公私合營PPP，它的概念與內(nèi)在邏輯。第三是結(jié)合行業(yè)趨勢，談PPP背景下的海綿城市建設(shè)。

　　去年有關(guān)海綿城市的幾個事件發(fā)生得一個比一個快，11月2號技術(shù)指南出臺；12月31號，財政部的出資支持海綿城市建設(shè)，徹底給海綿城市“火上澆油”；到1月20號，指南出臺。這個指南里邊寫得激動人心，直轄市六個億，省會城市五個億，一般地級市四個億，連補三年。2015年三月底，三個城市的公開答辯，安徽的池州，四川的遂寧，都有幸入選海綿城市試點，最后結(jié)果是16個城市成為第一批試點，投資200個億。所以2月份預(yù)估的幾十個億的規(guī)模，一下漲到兩百個億，這給市場點燃了非常大的激情。

　　我認(rèn)為海綿城市有一個內(nèi)在的邏輯，我自從進(jìn)入社會參加工作，就是在一家規(guī)劃設(shè)計院成長起來的，所以我的很多啟發(fā)和體會，都來自于規(guī)劃設(shè)計院的業(yè)務(wù)變化。海綿城市在我看來實際上是我們國家城鎮(zhèn)化進(jìn)行到一定程度的一個自然而然的結(jié)果。

　　第一是現(xiàn)在的新常態(tài)，首先是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。去年9月份城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)大概是53.7，但如果考慮新型城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)化，可能東南沿海已經(jīng)到達(dá)60多了，平衡西北部地區(qū)，可能城鎮(zhèn)化比例還較低。所以實際上在東部地區(qū)，外延式的城市發(fā)展過程其實已經(jīng)結(jié)束了，如何提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)化方式可能是未來一段時間內(nèi)建設(shè)的主流。新型城鎮(zhèn)化，包括海綿城市這個詞，由2013年12月12日中央城鎮(zhèn)工作會議習(xí)近平書記提出，當(dāng)時新型城鎮(zhèn)化概括為幾句話，一是基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，二是公共服務(wù)的均等化，切實解決好三個一億人的問題。所以我認(rèn)為海綿城市的提出，就是在城鎮(zhèn)化進(jìn)行到了一個成熟階段時發(fā)生的，同時海綿城市是提高城市建設(shè)品質(zhì)的一個非常重要的方面。

　　第二，我認(rèn)為海綿城市首先是跨部門的，跨著園林部門、水利部門、水務(wù)部門、城建部門等。從全流程而言，海綿城市涵蓋投融資、總規(guī)、詳規(guī)、設(shè)計、工程建設(shè)、運營維護(hù)的全生命周期。所以這不得不讓我重新反思，我作為學(xué)生在這個學(xué)院學(xué)到的知識，我要老調(diào)重談幾個關(guān)鍵詞——反規(guī)劃與綠色基礎(chǔ)設(shè)施。如今回想反規(guī)劃，特別像今天自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單，正如我不能夠告訴你應(yīng)該去做什么樣的生意，但是我告訴你，有幾件事情是不可以做的，所以反規(guī)劃的反向思維，就是今天海綿城市建設(shè)品質(zhì)提升的一個最大邏輯，海綿城市實踐了綠色基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容中的一個部分。

　　我想把公私合營作為我今天談話的一個重點。實際上公私合營的核心是項目融資，公私合營成功與否的關(guān)鍵就在于能不能夠找到資金來做事。PPP這個詞最近非常熱門，對于我個人而言，尤其是從去年的10月份到今天，一直處在高強度的學(xué)習(xí)壓力里。因為國家的文件出臺速度迅速，幾乎是一個禮拜一個文件。在所有這些文件里，我覺得有兩個是基礎(chǔ)文件。第一個是43號文，去年9月21號國務(wù)院出臺了關(guān)于加強地方性債務(wù)管理的意見，我們統(tǒng)計出地方政府的債務(wù)大概是20萬億。43號文出臺的時機，包括管理規(guī)定是非常嚴(yán)格的，政府性債務(wù)以后只能通過政府及部門去借，不能通過企事業(yè)單位或者是原先的政府平臺去借，而且剝離融資平臺公司政府的公司職能，融資平臺公司不得新增政府的債務(wù)。未來的地方政府將通過一般的市政債和收入市政債來進(jìn)行融資，也就意味著從2015年開始，所有的地方政府債務(wù)，只能夠通過發(fā)債去解決。我在規(guī)劃院工作過，我覺得百分之七八十的業(yè)主都是地方的承租平臺，區(qū)一級、市一級、省一級的承租平臺，承租平臺在過去新預(yù)算法沒有實行之前，實際上是一個肆意妄為的變相融資行為，它大多數(shù)的財政是放在桌子底下的，所以市政的長官、市長和市委書記對資金有非常多的決策權(quán)。因此我認(rèn)為在43號文之前，有兩個典型的關(guān)健詞，市場經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營城市。但是從43號文之后，現(xiàn)在全國各地有大量的業(yè)務(wù)在談，地方政府所有的項目將全面停止，因為它的融資渠道斷了，現(xiàn)在銀行已經(jīng)不能夠再給承租平臺收薪及貸款，所以迫切需求PPP公司。但是作為海綿城市，基礎(chǔ)設(shè)施在公私合營里面，屬于非經(jīng)營型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，它不能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流，它也不是建設(shè)完成之后就能夠形成資產(chǎn)，所以地方政府的熱情非常高，但是又落不了地。

　　第二個，76號文。財政部推廣政府和社會資本，就是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，建筑長期關(guān)系，由社會資本承擔(dān)設(shè)計建設(shè)運營維護(hù)，大部分工作，通過使用者付費，政府買單等合理方式來投資回報，政府部門則負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督，保證公共利益的最大化。國內(nèi)最早做PPP項目可能是70年代，但為什么今天它會被財政部和發(fā)改委推到了如此高度？我用數(shù)字來呈現(xiàn)它的內(nèi)在邏輯。

　　第一，融資的真相。我計算土地出讓盈利狀況的幾個大數(shù)據(jù)。2014年國有土地使用權(quán)出讓一共四萬多個億，凈收益大概是1.2萬個億，2013年6月份的地方債統(tǒng)計結(jié)果是20余萬億，這是官方公布的數(shù)字，光這20余萬億，我們每年付的利息就兩萬億，2015年收入預(yù)計，包括支出安排，國有土地使用權(quán)出讓大概不到四萬億。從中可以看到非常明顯的結(jié)果，我們鼓勵PPP，就是要讓社會的資本沖進(jìn)來，承擔(dān)起國內(nèi)融資的重?fù)?dān)。這實際上已經(jīng)是一個入不敷出的狀態(tài)了。

　　第二，土地運作的真相。土地運作一般分為兩個階段，第一個階段是以非常低的價格，甚至虧損的價格，甚至零地價，出讓工業(yè)、科研等產(chǎn)業(yè)用地，招商引資營造人氣（現(xiàn)在已不被允許）。土地開發(fā)的第二個階段是住宅、商業(yè)土地高價出讓，謀求利潤，獲取稅源。通過階段一和階段二的互動，產(chǎn)業(yè)拉動人口聚集，房地產(chǎn)進(jìn)一步發(fā)展，所以土地運作的核心是如果階段二的盈利，能夠彌補階段一的成本，那這種模式可以繼續(xù)運作。但目前在中西部的一些省份，這個模式已經(jīng)運轉(zhuǎn)不通了，土地經(jīng)營自身就入不敷出，因而運營城市和市場經(jīng)濟(jì)時代基本結(jié)束了。

　　第三，基礎(chǔ)設(shè)施。海綿城市就是一類非常重要的基礎(chǔ)設(shè)施，那么基礎(chǔ)設(shè)施是怎么運作的呢？2013年全國收費目錄，收支平衡結(jié)果是虧了661個億，地鐵普遍虧損，大家最引以為豪的高鐵，只有京滬線是盈利的，還是微利。2009年，經(jīng)濟(jì)刺激下中西部基礎(chǔ)設(shè)施過度投資，政府承受巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)，如今像貸款是2400年付息160，目前年收入150，也就是說現(xiàn)在通過土地收益來彌補基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運營虧本，也基本行不通。

　　回到PPP的邏輯，實際上PPP是被提出充當(dāng)頂梁柱的。從融資端，必須通過民營資本來緩解地方債的壓力；從產(chǎn)業(yè)端，我們要適應(yīng)新常態(tài)，也要讓民營資本進(jìn)入到特許經(jīng)營行業(yè)里來；在基礎(chǔ)設(shè)施的運營端，通過民營資本的加入，提高投資效率，改善公共服務(wù)的品質(zhì)。

　　PPP的核心有四個特點。第一，全生命周期。政府過去把設(shè)計、建造、運營、維護(hù)這四個過程分開，單獨請設(shè)計、建設(shè)、運營單位，加起來的費用一定超過作為一個整體來考慮的全生命周期成本。第二，物有所值。UFM實際上是地方政府內(nèi)部變相做的投資回報率測算，計算PPP是否合適。第三，風(fēng)險共擔(dān)。地方政府承擔(dān)一定的責(zé)任，社會資本也承擔(dān)責(zé)任，幾率相同。第四，激勵相容。要重新審視我們的業(yè)主。過往這十幾年，房地產(chǎn)快速發(fā)展，業(yè)主缺乏思考，但是今天業(yè)主是PPP項目公司，有社會資本在里面，其實無異于過去的房地產(chǎn)開發(fā)商。大家可以想象，我們未來要面對什么樣的業(yè)主。

　　接下來我談?wù)揚PP項目幾個核心的要素。

　　第一融資。PPP的項目做海綿城市和不用PPP方式做海綿城市，到底有何區(qū)別？過往建設(shè)海綿城市，中央財政支持五個億，地方配套五個億，實際上地方政府的融資行為是一種債權(quán)融資，即地方用地方政府信用借銀行的錢，去建設(shè)海綿城市。但是今天我們要把它局限在一個項目上，用項目本身的收益去做項目，即基于收益權(quán)，而非債權(quán)的經(jīng)營工作。所以PPP的核心就一句話，將過往基于廣義政府信用的債權(quán)模式，調(diào)整為基于項目收益的收益權(quán)模式，這也大大切割了金融機構(gòu)跟地方政府之間的信用關(guān)系，銀行機構(gòu)最多追索到項目，但不能夠追索到地方政府的信用。

　　第二是規(guī)劃設(shè)計。我認(rèn)為規(guī)劃設(shè)計首先是經(jīng)營城市理念在發(fā)展變化，一旦土地財政部支撐之后，市長經(jīng)濟(jì)就不存在了，市長的話語權(quán)也不復(fù)存在，實際變成資本的話語權(quán)，PPP的話語權(quán)，社會民營資本的話語權(quán)。經(jīng)營城市的理念在變化，城市的建設(shè)主體也在變化，PPP的項目主體公司是未來主體，整個規(guī)劃將進(jìn)入一個存量規(guī)劃時代。我認(rèn)為在過去的十幾年，規(guī)劃處在一個增長時代，其中工程學(xué)最重要，考慮如何建設(shè)、設(shè)計、土地利用布局等。但是未來的規(guī)劃會進(jìn)入基于社會學(xué)和基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的存量時代，因為未來更多的是協(xié)調(diào)已有元素之間的關(guān)系，把最高效的資源配置到最高效的位置上。

　　海綿城市在所有基礎(chǔ)設(shè)施里面，可經(jīng)營性非常差，所以這一類會面臨巨大的社會融資問題。雖然中央政府補貼兩百個億，但是配套資金何來？即使四川遂寧、江蘇鎮(zhèn)江、安徽池州、廣西南寧，拿到五個億的資金，配套資金可能都不夠。那么如何看待海綿城市的運營，如何考慮合理的回報及補償機制？

　　對非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施而言，從廣義上來講，過去的BTO，BTL和DBFO，并沒有解決融資的壓力和還款壓力問題，實際上現(xiàn)在更多是政府和社會的民營資本做SPA，地方做小股東，我做大股東，實際上變相通過我來面對融資壓力。第一種是做政府購買服務(wù)的SPA，因為海綿城市沒有收益，都是生態(tài)效益，這就有很大的外部性，不能轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，所以我認(rèn)為未來要關(guān)注監(jiān)測數(shù)據(jù)。第二個是資源補償，海綿城市不賺錢，于是向它提供賺錢的資源，典型的如土地的直接資源補償，旅游景區(qū)開發(fā)權(quán)的捆綁資源補償，排污權(quán)的環(huán)境第三方服務(wù)等。我們的項目大部分都屬于公益類項目，或者地方政府買單，或者資源補貼。

　　PPP在全國上下已經(jīng)燒得發(fā)燙的時候，會發(fā)現(xiàn)我們行業(yè)有非常多的先鋒型的公司在做嘗試，如北排集團(tuán)，南寧那考河的上游段流域的綜合治理，既有河道的綜合治理，又有截污、雨水管網(wǎng)、污水的綜合治理。棕櫚園林的潯龍河是典型的生態(tài)小鎮(zhèn)綜合開發(fā)。嶺南園林的合肥肥西，典型的環(huán)境綜合治理。東方園林的宜興BLT，非常類似于海綿城市，既有公園的建設(shè)，河道的改造，還有雨水管網(wǎng)的改造，最后通過政府變相購買海綿服務(wù)的方式，通過八年回收投資?，F(xiàn)在民營資本介入到海綿城市建設(shè)，基本都是八年到十年的年限。

　　最后，我簡短總結(jié)了三個關(guān)鍵詞。第一個關(guān)健詞是海綿城市，我理解的海綿城市可能與我的情感有關(guān)，我覺得在北大景觀設(shè)計學(xué)院學(xué)習(xí)，很早接觸到了綠色基礎(chǔ)設(shè)施的概念。但是過往對于綠色基礎(chǔ)設(shè)施只是停留在概念階段，停留在空間化階段。就像在增量時代做增量規(guī)劃，海綿的出現(xiàn)，實際上把綠色基礎(chǔ)設(shè)施中最核心的部分法定化、數(shù)據(jù)化了，但法定化還沒有上升到法律層面，它上升到了國家主管部門的一個官方指南。

　　第二個關(guān)鍵詞是PPP。PPP是一段婚姻，而不是一場婚禮，社會資本方跟政府的合作，需要協(xié)同共進(jìn)，風(fēng)險共擔(dān)，利益共享。在這場婚姻里面的政府方和社會資本方，他們越來越多的考慮成本付出和收益。站在政府端，就是VFM，政府的財政壓力估算，計算財政支付壓力，是否做這個項目。過去在平臺融資時，并不存在這種壓力，一個平臺公司授權(quán)之后可以再開一家平臺公司。而現(xiàn)在財政透明之后，每一筆資金對應(yīng)著一個事項，如果選錯了實踐單位，就是決策失誤。作為社會資本方，則要做內(nèi)部的投資收益測算，計算投入多少，要負(fù)擔(dān)多少利息，通過海綿城市有多少回報。所以我認(rèn)為未來的規(guī)劃是理性的規(guī)劃，成本的設(shè)計。站在投融資的角度，項目未來更多會基于收益權(quán)而非政府的信用債權(quán)。

　　第三個關(guān)鍵詞是建設(shè)運營。這是現(xiàn)在社會最稀缺的運營，未來會進(jìn)入全生命周期的管理，我相信海綿城市是綠色基礎(chǔ)設(shè)施中最為核心的一個部分。海綿城市跟PPP的模式，未來真正的結(jié)合來自于生態(tài)服務(wù)價值的量化，綠色基礎(chǔ)設(shè)施所發(fā)揮的生態(tài)價值是可以量化價值的，將其列入政府的財政服務(wù)清單，這才是未來海綿城市跟PPP真正實行實際性結(jié)合的最終處理。謝謝。